一、市、县领导职务犯罪的六大诱因

    市县领导职务犯罪是指掌握一定管理，支配公共财产，人事关系等多种实权的主要领导干部滥用职权，牟取私利，侵吞公共利益的高层次、高智商犯罪，其本质特征是以权谋私、权钱交易。主要表现是贪污贿赂、挪用公款等经济犯罪和渎职、侵权犯罪，是腐败现象的集中体现。腐败酿造社会矛盾、引发社会冲突，对经济建设和政局稳定起破环作用，使国家和人民深受其害。当中国全面进入现代化、市场经济建设关键阶段的今天，市、县领导职务犯罪多发频发，其产生和发展的诱因是多方面的。

    （一）体制及制度设置上存在缺陷，给市、县领导职务犯罪造成可乘之机。

现行市、县领导体制主要源用市场经济条件下的模式，党政不分，党政一把手大权独揽，具体表现为决策一言堂、权力一把抓、用人一朝臣、花钱一支笔、言论一个音。常言道，腐败滋生于权力，无限的权力必然滋生腐败，如海南第一贪，原文昌市“百年一遇的好书记”谢明中在职期间利用职务之便为他人谋取利益，先后非法收受他人贿赂共人民币1363.83万元，还有巨额财产人民币544.7万元，港币187.4万元，美元9.36万元，新加坡币1.2万元，不能说明合法来源。谢在被审查期间，写下长达41页的忏悔书中说：“到文昌后，大权独揽、一党代政，一人说了算，私欲无限膨胀，把职务拥有的权利变成了犯罪工具，变成了向下属、企业、企业老板以及托其办事解决问题的群众 收受金钱的工具”。谢由文昌市“百年一遇的好书记”转变成海南第一贪，最后落到被判死缓的命运。在近年来众多被查处市、县领导职务犯罪中具有代表性和普遍性，其根源在于市、县领导体制及制度设置上存在党政不分、一把手独揽权力，以党代政，从而为一把手们留下职务犯罪的广阔空间。

   （二）社会人群对政治地位和经济利益的需求欲望，是市县领导职务犯罪的源泉。

    案例：内蒙古自治区赤峰市原市长徐国元任职6年敛财320万元，其收受贿赂的名目和方式多样化，有人利用项目审批剪彩、典礼的机会送，下属要求提拔和谋求好位置偷偷的送，有人以谋求本地区本单位工作支持送；有人利用礼尚往来送，逢年过节送，出国考察送，还有以顾问费、辛苦费等名义送。由此可以看出众多送钱的人无一不是看重市长的权力而主动送钱送物，其目的是满足政治、经济上的需求欲望。据笔者30几年的从政经历耳闻目睹，由于政治经济利益需求而主动向市、县领导以各种名义送钱送物的，在一些地区极具普遍性。

    （三）弱势的监督主体让市、县领导职务犯罪分子为所欲为。

    目前，从表面上看,党和国家对市、县领导的监督制约机制比较完善，党内有《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》还有这规定、那不准。党外有人大、政协、审计、司法、媒体、信访、群众举报等。但由于地方党政权力集中于党政一把手的原因，众多法律、法规、党纪、党规的遵守和执行全凭他们自律的程度，众多监督主体都是他们的下属，是领导与被领导的关系，且尊称他们为父母官，因为他们掌握着本地区人民的人、财、物、资源审批的生死与夺大权。众监督主体有谁冒天下之大不韪去丢饭碗，甚至打击报复的风险去监督他们呢？由于众监督主体和被监督主体权利地位不平等，所以其监督制约机制形同虚设。事实证明，近年来，查处的市县领导职务犯罪的大案、要案大都是在群众越级举报，外地媒体曝光或因该地区发生了重大恶性事件后，引起中央高度重视亲自派人处理时才揭开盖子，不查而已，一查就是惊天大案\窝案。湖南郴州原市委书记李大伦、纪委书记曾锦春等职务犯罪的窝案就非常典型。李大伦胆敢单独伙同其妻收受财物、人民币1434万元，还有1765 万元的财产无法说明合法来源，他不怕杀头吗？其实李在一次和办案人员谈话中说：“市委宣传部长、广电局长的乌纱帽是我给的，肯定不会监督我，外地的记者可以通过主管部门做工作，省的媒体也可以通过省委宣传部做工作。”按他这样推理，我们的舆论监督就是被权力左右的“附庸”。

   （四）被动的司法权力，让市、县领导职务犯罪不存畏惧。

    宪法规定：“人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权。”现实中，人民法院的刑事、行政审判都是事后监督，人民检察院担负着反贪、贿赂、渎职犯罪的侦查、起诉权，但由于党政一把手手中的权力制约着检察机关手脚，被动的等群众举报,收到举报线索后大都要向市县政法委汇报，等领导意见。近年来，查办的市、县领导职务犯罪大都是先由同级或上级纪委对当事人先行双规后，有必要时才通知检察机关介入，走法律程序。由于检察机关的被动，市、县领导职务犯罪分子不存畏惧而为所欲为。

   （五）少数市、县领导干部个人政治素质差、业务能力弱、道德品质劣，为市、县领导职务犯罪埋下祸根。

    这些人主要是通过买官、要官、行贿建立上下关系网而被关照到领导岗位上的，现实中查处的腐败窝案，黑龙江省绥化市原市委书记马德就是花钱买官的同时大肆卖官，涉及到下辖十个县市领导干部，仅绥化市各部门一把手就有50多人，受贿金额600余万元，被媒体 称为建国以来查处的最大卖官案。马德在中纪委领导找他谈话时堂而皇之的找了六条犯罪根源，如社会风气不好、体制机制漏洞、监督不力等客观原因，他压根不明白自身主观原因是:党的宗旨观念差、道德品质坏、人生观、价值观扭曲、私欲膨胀才是断送他的万恶之源。又如湖北天门市原市委书记张二江大肆收受他人钱财共计人民币69万元，美元43万元，侵吞公款10余元。案发后供述自己曾同情妇、三陪女共107人发生过不正当关系，并将其情妇由一名三陪女提拔到宣传部副部长的位置。被人们痛骂为五毒惧全的张二江不是个人素质问题又是什么呢？

   （六）查办惩处不力，让一些市、县领导职务犯罪越走越远。

因职务犯罪的市、县领导干部大都权高位重，其属下的众监督主体不敢行使权力，更不用说查处。上级监督往往情况不明，很容易被其化解，人民群众的举报上转下，最后转到市、县领导手中。这些现象对查处领导职务犯罪增添了难度的同时也为犯罪分子打击报复，逃避惩罚留下了时间和空间，使其越走越远。

     二、治理市、县领导职务犯罪的几点建议。

    （一）整治“ 三个一”。

     1、破解“一权集”。权力滋生腐败，绝对权力导致绝对的腐败是个铁律。笔者认为，当前的反腐败斗争要坚持把权力监督作为重点，在加强权力监督中除了发挥社会监督、舆论监督、尤其要重视权力制衡，清除吏治腐败，确保政治清明。从职务犯罪案例看，搞腐败的市、县领导首先破坏的是权力制衡，搞唯我独大，说话算数，以利营私。怎样破解呢？笔者认为，一是建立”三权制约”即:决策权、执行权、监督权，即相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。市县党委、纪委独立向代表大会负责，接受代表大会领导，党的代表大会更多的做决策，制定党纪党规及制度，党委执行、纪委监督 .政府履行执行权，执行党委纪委及其他监督主体的监督，依法行政。二是健全组织法制和程序规则，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，从而破解“一权集”。近期，中央制定出台《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》从实体上到程序上做出硬性规定、刚性约束。但须尽快制定“问责管理办法细则”：①规定一把手不直接分管人事、财物、物资采购、工程建设及土地、矿山资源的审批等；②规定重大事项必须经市、县领导班子集体讨论决定，分工负责制，由分管领导组织实施，定期报告，接受监督；③规定一把手及班子成员重大事项必须向党委、纪委报告，如婚丧嫁娶、子女出国等；④规定一把手必须当好党政廉政建设责任人；⑤规定一把手定期向纪委全会述廉；⑥规定一把手财产公开、申报；⑦规定公开年度审计报告制度；⑧规定党政领导的家属、子女不得经商办企业。 严重违反<规定>造成严重后果的要上升到法律追究层次 。《细则 》的实施由同级纪委及上级党委和纪委负责，接受诸监督主体的监督。

     2、制约“一支笔”。“一支笔”是指由行政一把手负责经费审签，这是多年坚持的财务制度。从运行状况看，由于监督制度不完善易出现一支笔滥用权力，以权谋私的问题，为解决这一倾向性的问题，首先要强化财政（含部门经费）预算制度。财政（部门经费）预算要打满，收支项目要实在，市、县长基金（应急性资金）要科学预算，不可随意流得太大，党委、人大要加强对财政预算安排的审定，并加强对财政预算的执行过程的监督，超预算安排工作必须经政府常委会研究、党委审定、人大审批，不能凭一支笔说了算，财政预算执行结果要按程序审议，交明账；其次，要加强对地方和部门实施国家（含省级）项目的监督，防止截留、挪用。方法上对大的项目资金的安排使用方案要坚持主管部门班子集体研究，报政府审批，由财政进行专门账户管理。第三，加强审计，要改变届满或一支笔调动后才进行算总账、审计的做法，还要严格翻老账，不留死角，有问题不遮掩，对审计出的问题视情节依纪依法处理，针对一支笔在位时审不出问题，一离任便审出问题的案发情况，建议：实施审计垂直管理，避免不敢审计、畏难审计、敷衍审计的状况，建立审计责任制，责任追究倒查制，从而发挥审计监督作用。    

    3、废除“一朝臣”。众多市县领导腐败案例表明都有用人“一朝臣”而大肆收受属下及有当官强烈欲望的亲朋好友的买官钱，因为市县领导握有干部提拔、升迁的初始提名权和最终决定权，只要他们想用的人就一定升迁，因此，破解一把手用人初始提名权就是目前要解决的根本问题。建议：①约束市县领导的初始提名权，就是对党政机关、企事业单位的空缺干部的提拔、任用，采取两种初始提名权，一是一把手的初始提名权和单位部门群众的初始提名权同时启动，一把手提出的初始人选必须由本人填写推荐表，按被推荐人的德、能、勤、廉、绩逐项填写，说明推荐理由及自身应承担的推荐责任等。单位部门群众推荐人选时，除政治上的要求外，对其年龄、文化、工作经历、岗位要求予以详细的说明，以无记名公投方式进行海选，确定初始提名人选1-2人。二是将初选提名人选分别报组织部门备案。成立由分管副书记牵头的组织部门、纪委参加的考核考察专班，按差额笔试、面试、走访调查分别形成考察报告，报市县党委和常委会讨论后，采用不记名差额投票公布结果，大范围公示，进入预备期考察，期满后，称职者再由党委和人大任命。② 对空缺重要岗位的一把手也可向社会公开招考录用。

    （二）发挥“四个作用”。

     1、充分发挥教育的基础作用，把教育、思想政治工作，做深、做透、做扎实 。 从众多市、县领导职务犯罪案件中可以看到：许多犯罪诱因 ，其根本的诱因是教育问题，因教育不到位而人生观、价值观、宗旨观扭曲，因不受教育而无知， 胆敢 “ 五毒俱全” 。为遏制市、县领导职务犯罪，其教育是基础、是根本。一是通过常规的党校教育增强党的理论知识，政策水平，树立社会主义法治理念和宗旨观以及正确的人生观、价值观 ；熟悉党规、党纪、国家法律、法令；二是，上级党组织对被提名的市、县领导干部通过全方位的考察，对群众反映的问题及时进行沟通、面对面的教育 ；要形成制度 ：做好任前廉政教育，任中的巡视教育、述职教育。对有问题、问题严重的要及早发现及时开展纪律、法律、法规教育等。通过教育确保市、县领导依法行政、遵章守纪、勤奋干事、干净做人，当好人民公仆。通过教育让市、县领导们自觉把好初始关、交友关、道德关、权力关，常思为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心、永葆共产党人的高风亮节，从而涌现大批焦裕禄式的好干部。

    2、充分发挥党内监督作用、强化党内监督职能。近年来，就党内的监督机制和作用看，中央相继制定颁发了《教育制度与监督并重的惩治腐败体系实施纲要》、《党内监督条例》和《纪律处分条例》，从党要管党、从严治党的实体与程序上理顺了关系，彰显了制度监督的重要作用。但仍存在软弱乏力、纪律面前不能平等的现象，如有的纪检检察部门在某些单位形同虚设，有案不能正常查处，纪检干部的待遇不能平等落实，甚至借竞争与上岗之名冷落弃之等，还有违纪者本应受到刑事追究，由于一把手的一言堂而降格处分，该降职、降级、降薪的迟迟不能兑现，上级检查敷衍对付，导致守纪者忿忿不平，违纪者心存侥幸。建议一，纪检监察机构垂直领导，各级党的纪律检察委员会和行政监察机构都实行委派制，赋予纪检监察机构更大的职权。建议二，对党的纪委书记的选派及职级配备至少担任同级党委副职，使之有职有权，但任职年限一般不超过五年。建议三，建立健全纪检纪律追究制，对该查而不查、该纠而不纠或错查错纠、漏查漏纠的人和事一经查实，对有关纪检干部也应实施追究。建议四，迅速出台《市县领导财产状况申报实施细则》。

    3、充分发挥权力对权力监督的制约作用，堵死滋生贪污贿赂职务犯罪的通道。防止权力滥用，必须强化人大的权力监督、司法监督，使权力运行在全方位的严密监控之下，使监督贯穿于决策到执行的全过程，保证权力沿着制度化、法治化的轨道运行。目前，我国对市、县领导，建立的监督制约机制较全面，问题是这些机制中的监督主体的作用不大、地位不高、监督乏力。笔者提出如下建议：其一，人大监督要认真，不能走形式，要做到认真听、负责地审议、慎重的批；对应审批的重大事项要提前沉下去调研，掌握第一手资料，如对重大人事任命不能关起门一批、一任了之，应预先通过走访、巡视，听取人大代表的意见和基层群众的呼声；加大监督查处力度。人大监督是权力对权力的监督，对应当督办的部门、人事要一督到底，要满意的结果，对不依法行政、乱作为、司法腐败的人要动用权力，启动罢免程序；  其二人民检察院负有侦查起诉职务犯罪的职能，问题是如何变被动为主动，如何发挥作用加大力度的问题，笔者认为，①可否从垂直管理上寻突破口，让人、财、物的管理权成系统管理，减少地方束缚，放开手脚去主动出击侦查案件；②制定检察责任追究管理办法，对不履行和被动消极履行职权的行为，实行纪律追究，造成严重后果的要依法追究。检察机关在加大侦办领导干部职务犯罪案件的力度的同时，提高效率、突出重点，主动与纪委、信访、法院、公安经侦部门沟通信息。在人民群众举报中搜集信息，关注媒体信息，发现线索主动出击，力求把案件办成铁案，让职务犯罪分子坐立不安、无处隐藏；其三，人民法院要加大审判力度，发挥审判职能作用，让那些腐败分子政治上身败名裂，经济上倾家荡产，思想上痛不欲生，以彰显司法权威。

    4、充分发挥舆论监督作用 ，及时发现和制止腐败分子的丑恶现象。舆论监督实质上是人民的监督，是人民群众通过各种舆论媒体对党和政府的工作及工作人员进行监督，其监督权是人民行使社会主义民主权利的一种重要表现形式，体现意愿。其特点有：载体多样、形式多样、传播覆盖面大、速度快、影响范围广、可信度高等。但现实中媒体的舆论监督总是迟到早退、旷工旷课、不到位、不作为等。当前形式下，必须迅速扭转这种状况，充分发挥其监督作用，建议：一是 制定新闻工作者执业资格测定标准，对执业规范、职业道德做出明文规定。二是建立新闻工作者执业安全保障机制。三是畅通舆论管道，通过立法减少主观部门、单位对新闻报道的强制性限制。赋与他们采访的自由权和稿件影像的传播权，及时快捷、真实的反应社会现象，客观报道事件真相。人民群众的举报是反腐的重要信息来源，应当高度重视 。国家要建立举报人的保密、安全保障和奖励机制，畅通举报答复渠道 。纪检、人大、检察机关要 建立“民心网”,开通举报信箱，设立纠风工作台，收集信息、送达有关部门，反馈处理结果。形成当事人敢于举报、实名举报、善于举报的氛围。

    综上，充分发挥“四个作用”、“整治三个一”，有效的遏制市县领导职务犯罪，必成正果。

作者单位:远安县人民法院