一、关于行政诉讼案件的数量和类型情况

    （一）行政诉讼案件立案和审理情况

    据统计，近几年每年全国各地法院行政诉讼案件的收案数都在10万件左右；而湖北省法院这近几年每年收案2600件左右[1]。从宜昌市夷陵区法院来看，近年平均年收案20件左右。而从近年该院所受理的73件行政诉讼案件的数量来看，主要有以下几种类型：工伤性质确认13件，不作为和不履行法定职责12件，政府林地使用权处理决定10件，房屋抵押登记行政确认7件,公安治安行政处罚5件，政府土地使用权登记、工商行政处罚、旅游行政许可及行政赔偿各3件,违法履行法定职责、教育行政许可、农机行政登记附行政赔偿各2件，政府行政违法及赔偿、公安行政违法及行政赔偿、城建行政处罚、公安交通事故处理，城市规划管理收费、政府行政合同、文化行政许可、民政行政管理、政府土地承包行政确认、土地信息公开、其它各1件。以上73件行政诉讼案件，当年全部审结，结案率为100%。其中：判决26件，撤诉35件，裁定不予受理9件，裁定驳回起诉1件，移送2件。判决的20件中，上诉20件，除1件因一方当事人提出新的证据二审予以发还外，其他19件均维持一审判决或经二审协调后撤回上诉，裁判正确率为100%。

    （二）非诉行政执行案件立案和执行情况

    近年来，该院共立案非诉行政执行案件11类共266件。其中：税务行政执行127件、社会抚养费行政执行61件、交通行政执行37件、土地行政执行9件、工商行政执行7件、质量技术监督行政执行7件、卫生行政执行14件，统计行政执行、环保行政执行、城建行政执行、劳动行政执行各1件。以上11类共266件非诉行政执行案件涉案标的547.48万元，已全部结案。其中自动履行161件，强制执行30件，执行和解47件，其它28件。

    二、当前行政诉讼案件的主要特点

    笔者通过从近年该院共受理行政诉讼案件73件分析，发现房屋行政确认,劳动和社会保障、乡镇人民政府林地使用权处理决定、行政不作为、行政许可等民生密切相关的管理领域的行政案件占到五分之三；过去在夷陵区区很少出现的涉及文化、教育、旅游等行政许可类行政案件也有发生，维权类行政案件增幅超过50％，还出现了侵犯人身权行为违法行政赔偿和信息公开等新类型行政案件。该院近年来受理的行政案件主要呈现出以下特点：

    （一）受理的案件类型多样化

    从近年来收案情况看，共涉及到区政府、乡镇人民政府和18个行政部门，包括劳动、房管、公安、农业、教育、城建、工商、国土、人事、文化、旅游等。既有不服行政机关作出行政处罚的，也有行政许可和行政登记确认的，其中新类型案件时有出现,且分布较广。比如黎祥茂诉夷陵区旅游局和夷陵区发展和改革局旅游不作不及行政赔偿案，刘华萍诉宜昌教育学院要求其换发毕业证、并更改网上所登记的错误姓名信息行政诉讼案，还有农机行政登记附行政赔偿、文化网络行政许可等案件，都是近年来出现的新类型案件，此类案件达11件，占15.1%。

    （二）所涉案件年度集中化

    近年来，受案数前三位数排前三位的主要集中在政府、劳动、房管局三个行政机关，且年度变化较大。一方面，集中化的表现主要发生在行政管理领域和地区相对集中，涉及较多是政府或行政赔偿类、劳动保障类、房管局房屋登记行政确认类案件，直接涉及到公民的劳动保障、房屋和土地山林权属确认等根本利益，案件焦点突出，矛盾比较集中，共有38件，占52.1%；另一方面，案件年度变化较大。如2006年受理工伤行政确认3件，不作为2件，镇政府林地使用权处理决定2件；2007年受理政府林地使用权处理决定3件,工伤性质确认2件，旅游行政许可及行政赔偿2件；2008年受理房屋抵押登记行政确认5件,不履行法定职责4件,治安行政处罚3件。2009年受理工伤性质确认6件，政府林地使用权处理决定和不履行法定职责各3件。

    （三）不作为案件所涉机关分散化

    近年来，不作为行政诉讼案件呈现出以下特点：一是被诉行政机关分散,有政府、房管、土地、旅游、教育、人事等。二是出现当事人连续起诉数个行政机关。有的当事人先后要求不同行政机关履行职责，在有关行政机关均未答复或履行的情况下，连续起诉不同级别、不同性质的行政机关。三是不作为类型案件以不履行法定职责居多。我院受理的12件不作为行政诉讼案件中，因不履行法定职责而引起诉讼的有8件，占66.7%；因不履行法定义务引起的有4件，占33.3％。四是因多方面原因，原告败诉多。五是此类案件审理起来有“四难”，即原告举证难、法定职责确认难、起诉期限确定难、纠纷协调解决难。

    （四）行政相对人起诉反复化

    出现同一原告不同理由多次起诉一个被告、或者同一原告起诉多个被告的案件，即行政相对人重复起诉的多，且均是多年的缠诉户，此类案件共有13件，占17.8%。如：2006年刘某诉夷陵人民区人民政府侵犯人身权行政违法及行政赔偿案，柳某诉分乡镇人民政府山林使用权处理决定案；2007年付某诉夷陵区人事局行政不作为案。上述行政相对人均是三次以上到法院提起行政诉讼，特别是付某诉区人事局行政不作为案，傅某于2003年2月27日向法院提起诉讼，同年3月15月傅某申请撤诉，后又于2005年8月29日又提出起诉，还是原来的理由，同年8月31日该院裁定不予受理。2007年2月6日，傅某再次到法院提起诉讼，经开庭审理后，再次裁定不予受理。2009年6月1日，傅某又以相同的诉讼请求到法院起诉。根据《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释》第三十六条、第四十四条第八、九款的规定，该院认为傅某所诉请求属同一事实，属重复起诉，其请求的事项不属于人民法院行政诉讼管辖的范围，再次裁定不予受理。

     三、审理行政诉讼案件存在的问题和困难

    （一）理解、支持和配合难

    从近来来开庭审理的行政诉讼案件来看，行政机关对行政审判工作的理解、支持与配合有待加强，司法环境和工作环境有待进一步改善。由于办案环境跟不上形势发展和工作需要，一定程度上制约了办案效率和效果的提高。主要表现为：一些行政机关及其领导对行政诉讼认识不足，法律意识不强，认为行政审判影响行政效率和权威，对行政审判尤其是对当被告不理解甚至有抵触情绪；行政机关法定代表人出庭应诉率少，比如2008年该院受理的24件行政案件，除原告刘某诉被告宜昌教育学院教育行政管理一案行政首长亲自出庭应诉外，其他行政诉讼案件的行政首长均没出庭应诉。而2009年所受理21行政案件，开庭审理时没有一个行政机关的法定代表人出庭应诉。

    （二）适用法律难

    我国《行政诉讼法》第五十条规定，人民法院审理行政案件不适用调解，但实际上法院为解决行政争议而在原被告之间进行协调已成普遍现象。从该院的情况看，近年来行政诉讼中普遍运用“协调”方式解决争议。原告撤诉的案件占全部审结案件的46.2%。这些撤诉案件，原告因自身原因申请撤诉的很少，行政机关主动纠错的也不多，而多数案件是在法院进行多次协调后，行政机关改变原具体行政行为或履行了行政作为义务，原告谅解或达到目的而撤诉。从社会效果看，协调虽有利于某些行政诉讼案件纠纷的解决，但毕竟法律还没有明确的规定，每案都进行协调也与法律规定相悖。

    （三）司法救济难

    大家知道，在行政案件的司法审查中，因法律赋予人民法院司法审查范围和司法变更权的有限性，与原告诉求利益的多元性和多样性之间，存在一定差距，法律效果与社会效果有时难以有效统一。正是由于行政案件司法审查的局限性，导致裁判后所要达到效果的有限性。比如，根据现行法律规定，人民法院只能受理不服具体行政行为的行政诉讼，而无权受理涉及政府部门政策文件的诉讼；只能对行政行为的合法性进行审查裁判，而无权对行政行为的合理性进行审查与裁判；只能对显失公正的行政处罚予以判决变更，而无权对被诉的所有行政行为直接判决变更。这些特征，使人民法院客观上难以满足人民群众对政府部门多元性和多样性的救济诉求，无法对拆迁裁决、社会保险、行政许可等领域发生的合法但不合理的具体行政行为直接判决变更，法律效果与社会效果有时难以做到有效统一，这是导致了相关行政案件上诉多，信访较多的原因。

    （四）公正裁判维

    行政案件社会关注面多，影响大，所涉法律关系复杂，使得行政审判的难度不断增大，对法官也提出了更高的要求。一方面随着经济社会的发展和民主法制进程的推进，涉诉的行政执法领域不断扩大，新类型、疑难复杂、矛盾激化的案件不断出现，导致行政审判人员难以从容裁判。另一方面现行的法律法规相对滞后，行政诉讼法对受理范围、结案方式、证据规则、非诉执行等规定的较为原则，地方性法规立法还在探索之中，一些政策性文件在行政审判中又往往缺乏相应的法律依据，给行政审判工作带来一定的困难。

    （五）专职行政审判难

    近来来，虽然该院面对不断出现的新情况新问题，探索开展了在行政诉讼中引入协调机制，取得了明显的效果。但有时还存在协调介入过早的现象，协调机制还需进一步完善。在立案和民行交织案件处理上尚待进一步探索。特别是在处理机制方面需进一步完善，办案力量需进一步增强。比如该院行政庭现有干警四人，除办理行政诉讼案件及审查非诉行政执行案件外，大量的任务是办理民事案件，且年龄老化，病号多，办公条件较差，工作压力大。由于以上客观原因的存在，行政案件不断增加，案情日益复杂，案多人少的矛盾比较突出。个别案件还存在被二审改判，有少数案件虽已裁判结案，但行政争议依然存在，影响了审判质量和效率，也导致行政审判法官受行政审判难度大等因素的影响，对行政审判工作缺乏热情和信心。

    四、对进一步提升司法水平和依法行政水平的建议

    （一）进一步提升基层和一线行政执法水平

    从对近年来行政诉讼案件司法审查情况看，夷陵区各行政执法部门依法行政的总体情况良好，行政执法水平逐年提高，行政机关败诉的案件所占受理行政诉讼案件的比例很小，但仍存在着发展不平衡问题。比如乡（镇）政府的执法水平和应诉能力明显低于区直行政执法部门，非诉行政执行案件数量和处理难度要明显高于行政诉讼案件。为此，建议乡镇人民政府和各各行政执法机关应采取有力措施，加强对行政机关工作人员的教育和培训，进一步增强依法行政意识，规范行政执法行为，实现行政机关依法行政水平的整体提高和均衡发展。针对败诉案件中反映出的问题，当前各级行政机关工作人员，特别是基层和一线人员，应当进一步牢固树立“五种意识”：一是民生民权保护意识。在注重行政效率的同时要更加重视民生民权保护；二是证据意识。在注重证据形式审查的同时要更加重视证据的实质审查，确保行政行为认定事实清楚、证据确凿；三是程序意识。在注重实体结果正确性的同时要更加重视遵守法定程序；四是合理性意识。在注重行政行为合法性的同时要更加重视行政行为的合理性；五是责任意识。在注重主动行使行政职权的同时要更加重视依法及时履行职责，坚决杜绝不作为。

    （二）进一步发挥政府行政复议的纠错功能

    政府法制机构的建立健全和队伍素质的提高是政府法制工作的重中之重，特别是法制机构肩负的行政复议职能是行政机关内部层级纠错的法定途径。但到目前为止，法制机构的地位和作用仍未得到各级政府行政机关的应有重视，其监督规范执法的职能没有得到充分发挥。从少数败诉案件和行政执法机关行政行为存在遐瑕疵分析看，有些案件都经过了行政复议程序但未得到纠正，使本可以在行政程序中化解的行政争议，最后演变成行政诉讼，既影响了政府的法治形象，又耗费了有限的司法资源。为此，建议政府进一步加强法制机构的建设，特别是增强行政复议能力，充分发挥其纠错功能，力争将大部分行政争议有效化解在行政程序之中。

     （三）进一步提高行政机关应诉能力

    从该院近年行政诉讼的情况来看，确有部分行政机关不能正确对待人民法院行政诉讼的司法监督，虽然湖北省人民政府早在2007年就出台了行政机关负责人出庭应诉等相关制度，但实际情况是行政机关负责人很少出庭应诉。为此，建议政府进一步加大对行政机关依法履行诉讼义务情况的考核力度，同时进一步推动行政机关负责人出庭应诉工作均衡发展。

    （四）进一步巩固和发展良性互动机制，共同预防和化解行政争议

    尽管近年来行政机关与人民法院普遍建立了多种形式的良性互动载体和机制，但各行政机关发展还不平衡，且良性互动的深度和广度不够，行政与司法形成合力、共同预防和化解行政争议的作用没有得到充分发挥。有的行政机关对人民法院提出的切实可行的协调处理方案配合支持不够，使行政争议迟迟未得到有效化解；极少数行政机关对人民法院的司法建议不够重视，强调客观原因的多。为此，建议各行政机关自觉履行人民法院的生效裁判，认真落实并及时反馈人民法院的司法建议，改进行政管理工作，提高行政执法水平，更加重视通过协调和解的办法解决行政争议，理解和配合人民法院的行政审判工作。

    （五）进一步加强与行政机关的沟通与联系

    在日常工作中，法院应与行政机关加强经常性的联系和沟通，主动向有关行政机关通报审判中发现的问题，适时提出司法建议，采取有效措施促进依法行政，促使行政机关充分认识行政审判及行政首长出庭应诉的重要意义并自觉支持和配合法院做好行政审判工作，为行政审判工作营造良好的外部环境。与此同时，要自觉接受人大的监督，特别是遇到案情重大的行政案件，要及时、主动向人大、党委汇报，争取理解和支持，排除干扰和阻力，保证案件得到公正判决。

    （六）进一步增进理解，相互支持，共同解决“非诉执行难”

    “非诉执行难”问题的产生有其复杂原因，但因部分行政机关执法水平不高、行政执法存在较多合理性瑕疵而造成部分行政行为不能在行政程序中得到自动履行，是重要原因之一。而且，这些行政行为即使申请法院强制执行，也难以得到有效执行，特别是目前已在法院积压的少数土地、矿山、社会抚育费征收类案件。因此，“非诉执行难”是人民法院和行政机关共同面对的巨大困难，单纯依靠法院或行政机关都无法有效破解。为此，建议行政机关尤其是非诉行政执行案件较多的行政机关，应充分理解法院在非诉行政执行案件的审查和执行中所面临的巨大压力，在党委、政府统筹协调下，全面整合行政和司法资源，建立非诉行政执行案件法院与行政机关分工负责的新机制，尽快消化近年来积压在法院的旧存案件，努力促成非诉行政执行工作的良性循环；各级行政机关应切实提高行政执法水平，从源头上减少申请法院强制执行的案件数量。

作者单位：夷陵区人民法院    

本文载中国依法行政年鉴《科学发展与法制建设创新与实践》文集

[1]参见《关于2007年全国法院行政案件有关情况的通报》，载《行政执法与行政审判》2008年第3集，人民法院出版社2008年12月第1版，第501页。