引 论

    目前，乡村的法治建设与依法治国的目标还有很大差距，这不仅背离了我国法治建设的初衷，而且还严重阻碍了构建社会主义和谐社会的进程。没有乡村的法治化，就根本谈不上依法治国目标的实现，也根本谈不上社会主义和谐社会的构建。乡村法治化是构建和谐社会的必然要求，制度建设尤其是法治建设在乡村建设中是无法回避的问题，它是乡村各方面建设的基础，并决定着乡村发展可持续性、依法治国目标以及和谐社会的实现。正如苏力在《送法下乡》所探讨的，现代法律在很大程度上主要适用于城市社会、工商社会、陌生人社会；由于经济的社会的和文化的原因，在各国，现代法律及其相关的制度都很难进入农业社会、熟人社会或在这样的社会中有效运作 。

    另一方面乡村冲突的不断升级以及组织化程度的提高，使得中国乡村面临着形势严峻的治理危机。乡村冲突主要针对基层政权和乡村干部，反映了基层组织既没有发展成为代表乡村社会利益的自治组织，也没有发展成为代表国家政权利益的代理组织。基层组织与乡村社会以及国家政权的利益之所以分离，是因为授权来源的变化，自身的优势地位以及生存危机的驱使。治理和善治乡村社会，必须依靠乡村自治运动和国家政权建设，必须再造基层组织体系特别是乡镇政府，必须建立农民利益的政治表达机制和建立农民自治组织。由此可见，找到一条适合中国国情的乡村治理之路，切实解决广大乡村的治理“无力”日渐成为了当前的一个重要课题。鉴于此，笔者尝试就乡村的宪政治理作一些初步阐述，以抱抛砖引玉之期。

    一、中国乡村的现实治理

    （一）传统中国乡村社会的治理

    自秦立大一统的封建中央王朝以来，高度集中的专制皇权就试图将行政力量和影响向乡村社会无限延伸，建立起一个自上而下的垂直管理体系。但是，小农经济的封闭性和自足性造就了一个散漫、均质的农村社会，再加上地广人稀和技术手段的限制，决定了这种努力的成效是有限的。关于这一点，我们可以从乡村组织的演变得到印证。大体说来，传统中国的乡村组织模式经历了一个从乡官制到职役制的转变过程。从秦汉到唐的各朝代，在县以下设立的乡村组织的首领基本上由官府委派，其身份属于官僚性质，从唐代开始，乡村组织首领的地位日趋下降，到宋代以后，乡村组织首领的身份便不再属于由地方政府任命的乡官，而成为由人丁和财产较多的人户承担的职役。也就是说随着时间的推移，乡村组织越来越深地带有差役色彩，成为政府从乡村社会汲取资源的工具。乡村组织从乡官制向职役制的转变,正说明了专制国家正逐渐地放松对乡村社会的直接控制，并把一部分基层治理功能交付给非吏治组织。

    一方面，以“忠孝”为核心的儒家伦理使得乡村社会与封建皇权保持内在的一致性，从而形成了以“礼治”为特征的封建等级秩序。在家庭内部要讲求孝，强调对父权的绝对服从，将这种孝扩展到家庭之外，也就是对皇权要尽忠，忠是孝的合理延伸。这种家国同构的模式，模糊了国与家的界限，两者相互渗透不分彼此，所谓社会也就不存在独立发展的空间了，国家吞噬了社会。另一方面，地方精英又使封建皇权与乡村社会保持外在的联系，从而在国家与乡村社会之间形成一个缓冲的地带。地方精英一方面代表封建皇权来维持乡村社会的秩序，不仅为国家节省了大量的行政成本，而且更富有效率和亲和性。与此同时，因为地方精英生活在基层社区中，又可以代表乡村社会来与国家进行沟通，在一定程度上维护地方的利益，防止国家对乡村社会的过度汲取，从而缓解国家与乡村社会之间的张力。当然，乡村“自治”体制也满足了这些处于社会下层的地方精英参与政治的愿望。上述这两股力量的作用又通过科举制度得到进一步的巩固和强化。科举制度以稳定的制度力量将地方精英源源不断地吸纳到体制之内，不仅使其不至于偏离皇权的轨道，而且进一步强化了乡村社会对皇权的认同与服从 。

    （二）近现代的乡村治理模式

    从19世纪中叶开始，延续了两千多年的官僚帝国遭遇到了前所未有的危机。在外部力量的冲击下，政权的合法性受到了严重的挑战，制度的统摄能力被大大削弱。特别是科举制度的衰弱及最终的废除，使得国家与乡村社会之间丧失了重要的制度化联系方式，而这一纽带的消失，不仅使乡村精英失去了晋升上层社会获取特权的渠道，也使得通过科举制反复加以证明和强化的儒家思想的权威及其所支持的政权的合法性不断流失。面对这种发生了深刻变化的乡村社会，国家本能的反应就是通过各种方式来重建政权，以缓和日益激化的社会矛盾，同时抗衡来自外部的压力。其中，借鉴西方政治模式，建立一个结构和功能都与西方相类似的现代国家，成为当时一个主要的趋势和选择。

    20世纪初的清王朝进行了一场乡村改革，试图将国家的行政权力向下延伸，以重新整合日益涣散的乡村社会。光绪三十四年(1909年)清政府颁布《城镇乡地方自治章程》规定，凡府、厅、州、县官府所在地为城，其余市镇、村庄、屯集等地，人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。凡城镇均设议事会及董事会，凡乡均设议事会及乡董。议员由城镇乡选民互选产生，各级议事会职权为议决本城镇乡兴革事宜及自治规约、自治经费、选举争议、自治职员之惩戒，以及城镇乡间之诉讼、和解等事务。城镇董事会的各位董事及乡董由议事会在本城镇或本乡中的选民中选举产生，均须呈请地方长官核准任用，其职权为执行议事会议决之事项与地方官府委任办理的事务，并负责筹备议事会的选举及召开。不难看出，所谓的“地方自治”其实是在西方文明冲击下的一种制度性反应，既有西方政治制度的色调，又有封建政治制度的烙印，其最终目的还是强化皇权。

    清王朝颁布的地方自治法令虽然没有得到真正的执行，但是毕竟开始正式以官方的名义接受和引入了现代政治制度和理念，从而影响和制约着人们后来的选择。辛亥革命后，袁世凯为了巩固自己的统治地位，也不得不于1914年12月颁布了《地方自治试行条例》，与前者的《城镇乡地方自治章程》相比，尽管具体规定有所不同，但宗旨和基本制度是一致的。1915年8月，北洋政府公布了《户口编查规则》，规定县下编置区，区内住户编牌保。北京政府于1919年9月颁布《地方自治条例》，1921年7月，又再一次公布《乡自治制》等规则。民国初期的这种“地方自治”，是在专制皇权被废除的情况下，沿袭清末的制度安排所采取的一种被动式回应。统治者只是以“民权”为名来掩盖“专制”之实，从而为他们的强权统治披上一层合法性的外衣，民众根本不可能通过基层自治组织行使自治权。特别是民国初期，封建土地关系不但没有得到改变，相反，土地更加集中。这就决定那种打着“民权”旗号的“地方自治”只能是统治阶级的专制。

    1949年新中国成立后，国家开始了对乡村社会大规模的改造，这次改造不同于历史上的任何一次变革，农业集体化改造和人民公社化运动彻底打破了乡村社会固有的结构，清除了乡村社会的传统，在此基础上重新构建了一种崭新的社会控制和治理模式，这就是以生产队—生产大队—公社为基础的“人民公社”制度。1958年，以《关于在农村建立人民公社问题的决议》为标志，“人民公社化”运动在极短时间内骤然兴起，迅速席卷整个中国农村。人民公社的组织和管理体制呈现出4个基本的特征：“一大二公”、“政社合一”、“三级所有”、“党政不分”。可以说，1949年以后，中国共产党为巩固新政权的权力和组织基础，一直努力将一些具有现代性的组织引入乡村进而改造乡村社会。国家权力史无前例地延伸到基层社会的每一个角落，通过支配每个农民的日常生活而将农民整合到自上而下的集权体系之中，传统的血缘和地缘关系及家族组织被进一步摧毁，宗教组织也停止了活动，从而从根本上改变了传统乡村社会的组织机制和组织状态。更为严重的是，为维护这种违背社会发展规律和乡村传统的控制体系，国家进一步采取了更为严格的控制措施。

    （三）改革开放以来社会关系的重建——村民自治

    国家通过人民公社制度将其对乡村社会的组织控制能力推向了极端，党务机构和行政机构的触角一直延伸到村落一级，将农民直接纳入国家设置的正式组织网络中，破坏和取代了乡村社会中原有的以血缘关系为基础的家族集团或分散的个体状态。结果，乡村社会原有的独立性丧失殆尽，农民被严格地束缚在公社体制内，丧失了个人自由。但是，一旦放松对乡村社会的管制，这种外在强加的社会结构必然会崩溃、瓦解，原来处于隐性化的社会结构势必显性化。70年代末80年代初，席卷农村的家庭联产承包责任制的改革最终促成人民公社体系的崩塌和解体，结束了“大集体”时代，由此引发了乡村组织体系的重新构建。

    1982年底通过的新宪法，将乡规定为国家在农村的最基层政府，将村民委员会规定为基层群众性自治组织。1987年11月全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并在全国大多数省份进行试行与推广。1998年11月全国人大通过并颁布实施了《中华人民共和国村民委员会组织法》，中国农村村民自治制度进入了由国家强制推行的阶段。村民自治的出现，代表了乡村社会自主性的增长与国家政治权力对乡村社会介入之间开始发生互动，而它的最终确立则对国家与乡村社会的关系做出了制度性安排：国家行政权力从基层农村社会全面撤出，乡镇政府成为国家在农村的最基层政府，在村一级设立村民委员会作为基层群众性自治组织，实行自我管理、自我教育、自我服务，从而初步厘清了国家与农村社会的组织边界，这一边界实际上是对联产承包责任制后农村产权关系变革以及基于这种变革而产生的其他社会关系的正式确认。村治制度的安排，在很大程度上引发和推进传统的国家与乡村社会关系的重构过程：国家与乡村社会之间以“命令—服从”为特征的传统互动模式日渐衰微，迫使政府不得不在行为方式上进行调整，积极开拓新的政府行为方式以代替行政命令。而村民委员会不仅是基层农村自治性组织，而且还扮演着基层农村社会组织（利益集团）的角色，起着沟通国家和农村社会关系、组织农民参与政治生活的作用。

    二、宪政与宪政治理

    宪政一词自产生至今，其意义已发生很大变化。与最初纯粹的法律内涵不同，宪政已被视为保障和推进民主政治的一种制度和实践，并且在宪政的实践过程中确立了一种宪政秩序，使得宪政和民主的价值在其中相互融合。公民参与作为现代民主的一种重要形式，既能保证公共权力的民主认同，又可以防止公共权力过分强大，这与宪政的内在精神是一致的；而宪政治理强调公共权力向社会回归，重塑政府与公民之间的关系，要求民主行政和公民自治，从而使民主的价值得以贯彻。宪政治理和公民参与是相互作用、相互协调发展的。鉴于我国目前公共权力过于强大、公民参与程度低的状况，要实现政府和公民关系的良性互动，今后应积极探索公民参与的有效途径 。

    （一）宪政

    宪政（constitutionalism）也称为立宪主义。它来源于拉丁语“constututio”，原意是法规。公元2世纪后，constitutios一词的复数形式，指君主颁布的法规汇编，但在这里“constitutios”只是一种法规，并没有宪法的意蕴。宪政只是在美国大革命时期后才具有了深刻的宪法内涵，但是宪政和宪法不同，它比宪法有更深的涵义。宪政至少可以在两种意义上使用，一种用法是反映对宪法的界定，它指一些精选的纯粹的法律规则，汇集在一个或几个密切相关的文件之中，在这个意义上，立宪主义只是指制定宪法的实践。另一种用法则把宪政视为立宪和基于宪法而生的制度的实践，主要指法治。相比较而言，第二种用法更注重宪政的实践层面，所以内涵显得更为丰富。宪政涵义的发展至今已经被注入了许多价值，如民主、共和、自由和法治等等，与此同时，在宪政实践中形成了一种以宪法规范为基础的宪政秩序，也就是通过建立在公民认同基础上的宪政制度以及制宪、维宪活动来保证宪政运行的连续性、一致性和稳定性，进而成为一种现实和稳定的社会状态。宪政的诸多价值和原则，如立宪法治、多元主义、有限政府、代议制政府、分权制衡、社会正义和市场经济等在这种秩序中得到贯彻。在宪政秩序下，公民、国家和社会是实施宪政的主体，公民与国家的良性互动是宪政秩序得以存在和发展的基础。缺少了公民认同的宪政国家不可能在统治中维系其合法性，因为权力的归属应属于人民；但是缺少了法治的民主国家也不可能是完美的，因为缺少法律的权威容易导致多数人的集权和专制。如果说宪政是以法治来限制政府权力，使公民权利免受侵害，那么民主则意味着公民积极参与政治，参与公共事务的管理，民主与宪政、民主与法治就是一个矛盾的对立统一。有些宪政主义理论家曾出于对人性的悲观而轻视民主，并强调以消极的态度对待权力，杰斐逊曾说：“在权力的问题上，请别再侈谈对人类的信心，让宪法的绳索来约束人类的罪恶的行为罢”。但是纯粹的法治承认财产上的差异，这容易造成特权统治，而民主则是在行使国家权力的过程中动员社会参与，对没有特权的人提供保障自身利益的机会，从而在社会的再分配中实现社会正义。这一切表明宪政与民主需要互补，宪政应是民主宪政，把民主的优点和宪政的优点结合起来才是理想的。宪政民主理论既强调公民的广泛参与，如普遍选举、政治信息公开、政治职务限任制等民主的实现形式，也强调对政府权力的限制，如通过独立的司法机关行使违宪审查的权力制约政府，以公民的权利制约政治权力，在制度设计上重视以不同的权力机关相互制衡，以严格的程序来约束权力等等。民主在这里成为宪政的必要保障。

    （二）宪政治理

    “治理”源自于古典拉丁文或古希腊语的“引导领航”（steering）一词，原意是指统理（govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”（government）一词相互交叠使用。长期以来，“治理”一词主要被限用于与“国家事务”相关之宪法议题和法律活动，以及（或）限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位。其中，世界银行在1989年首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，但现今治理已经超越政府运作范围，而强调权力关系、组织制度和公共事务管理等层面。全球治理理论的主要创始人之一的詹姆斯•罗西瑙（James N. Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制 。

    全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

    从以上关于“治理”的论述，可以看出，“治理”概念相对于以前的那种强调权威由上往下、命令的贯彻与服从以及具有公权力政府行为的“统治”来讲，它跳出了政府作为主体的框架，而赋予各种民间组织活动更多的空间，于是治理的范围较政府行政宽泛了许多。至于它和一般的“管理”概念相比较，则又不仅仅限于“技术”层面，多了一些原则性的思考。正因为“治理”理论成为人们所关注的焦点，由此引发出关于“善治”的治理观。治理与统治的本质区别是主体的不同，统治的主体是政府，是单一的权威，而治理的主体是公共机构和私人机构，或是二者的合作，是多元的主体。由此可推导出：“善治”要求国家与社会合作，政治权力向公民社会回归，要求扩大公民对公共行政的直接参与，强调政府职能由管理向服务转变，以实现公共权力的社会化和公共利益的最大化。在笔者看来，宪政与治理理论有其内在的一致性，民主宪政理论强调约束权力，实现公民权利最大化。而治理理论主张公民通过直接参与公共事务的管理来实现自身权利的最大化，这个过程的实现又伴随着公共权力的社会化和民主化进程。两者都是以公民权利为出发点，来寻求公共权力和公民权利之间的平衡点。相比较而言，宪政侧重于法治的权威，治理理论则更注重一种参与式的民主，宪政治理则是法治与民主的最佳结合点。因此，宪政治理下的政府与公民的关系是一种全新的权力与权利关系，依法行政、民主行政的理念和实践贯穿这一关系发展的全过程。

    宪政治理体现了一种新的价值取向，即要求公民参与和民主行政的双向民主化，而公民参与行政是其主要特征。公民通过各种渠道积极参与公共政策的制定和实施、实行一定程度的公民自治，这既为公共政策提供了民主性与合法性，又可以带来公共政策的高效率。这种参与型的治理模式塑造了一种新型的政府与公民关系。首先，行政机构的角色应由管理者向服务者转变。美国行政学家沃尔多早在20世纪70年代就提出了“顾客至上官僚”、“参与式官僚”等观点，强调建立一种民主、公正的新公共行政，行政机构的角色的转变直接地体现了行政的民主化。其次，政府与公民之间应是一种契约关系。市场经济是一种契约型经济，反映在政治上也必然是一种法治型的权力运行模式。这种模式意味着不仅行政决定要诉诸于标准化的合同，社会经济文化的管理也必须通过协议来完成，违反契约的一方要接受法律的裁定。再次，政府是开放型政府。公民的知情权要求有健全的公共信息公开机制，要求透明的“阳光行政”。政府的公共信息通过各种制度化渠道得以公开，公民获得信息的同时以多种方式参与行政，如在行政程序、行政决定中表达意见等。最后，政府与公民之间理应存在着一种责任关系。责任政府和责任公民都应该对自己的行为向对方负责任。至于责任是什么，逃避承担责任应该受到怎样的惩戒，这都需要诉诸于法律来解决。

    三、乡村宪政治理的内核——公民参与的村民自治

    （一）公民参与

    公民参与是现代民主的重要表现形式之一，它是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，影响政治体系构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为，是现代民主政治最主要的特征之一 。公民参与包括立法参与、行政参与、社会参与等许多方面，其中，政治上的参与是最主要的部分。如同宪政一样，公民参与的意义也可以作双重理解：一方面是公民权利的重要内容，另一方面是实现民主和公民利益的工具。宪政秩序下的公民参与是民主宪政的重要内容。《公民权利和政治权利国际公约》第25条规定，每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会，几乎每个国家的宪法都对公民的参与权利作出了规定。另外，公民参与也是公民实现自我价值的重要途径。公民通过自身或社会组织合法地参与公共政策的制定和执行过程，使自己的主张在政府的决策过程中得以体现。民主宪政在一定程度上保障了公民参与，除了宪法对公民参与权的保障外，政府本身也服从法律规则，公共权力若侵害公民权利就要受到法律制裁。民主宪政也为公民参与提供了广阔的空间，公民既可以参与全国性的政治事务，又可以直接参与基层政府的公共决策，还可以实行不同形式的公民自治，从而使公民参与政治的机会大大增加。归根到底，民主宪政可以实现一种民主和法治的和谐秩序，在这种秩序下，公民参与使得民主权利得到实实在在的保护，宪法所表达的理念、规定的程序以及规范社会行为的过程都以公民权利的保障和实现为基准，民主宪政所内含的诸多价值都得到体现和最大限度的发挥。

    （二）村民自治

    根据我国村民委员会组织法有关规定，村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会民主制度。在这民主制度中，村民委员会不是一级国家政权组织，也不是基层政权的派出机构，而是具有独立法人资格的社区自治组织或基层群众自治组织，对本社区的资源拥有决定权和支配权。这一社区自治组织同国家政权没有直接的隶属关系，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项：村委会领导人员由村民直接选举产生，任何组织和个人不得指定、委派和撤换；全体村民有权直接参与村民自治范围内各类事项的民主决策、民主管理和民主监督。由此可见，村民自治是一种社区基层民主制度，是社会民主的一种形式，充分体现着“自治”的精神——“我们自己管理自己”。这种民主所涉及的基本内容是基层社会生活中公共事务、公益事业的管理，而不是国家政权管理。实施这种民主的社会组织，虽然也要受到国家政权组织的管理和控制，但它本身不具有国家政权性质，不是国家政权的组成部分。这种民主的发展，既不与国家政权结构挂钩，又仅限于社会的基层，属于社区政治发展范围。

    （三）乡村的宪政治理——公民参与的村民自治

    乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。乡村治理这个词有两个偏向性的所指，一是强调地方自主性，一是强调解决农村社会发展中存在问题的能力。 乡村的宪政治理，在目前的中国其根本要义和最佳表现形式即是实现广大公民参与的村民自治。一方面，村民自治是一种非政权性质的社区基层民主。在其发展和完善过程中，不能把它当作一级国家政权看待，不能让村委会嬗变为政权机构，也不能让村委会承担大量政权组织的任务。完善村民自治的首要目标，是要使村委会真正成为具有独立法人资格的社区自治组织，真正让村民依法自己管理自己，管理好同他们的利益直接相关的社会公共事务。另一方面，村民自治作为一种社区民主、非国家政权民主，与国家政权民主有着密切的联系。国家政权民主与社区民主，在国家民主化进程中有着不同的地位和作用。社区民主的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，推进国家民主化进程。从这个意义说，发展和扩大社区基层民主，是社会主义民主政治建设的基础性工程。对于一个原先缺乏民主根基的国家来说，大力营造这样的基础性工程，具有特别重要的意义。村民自治作为一种“草根民主”，在党和政府的引导和支持下，能够发展为无限宽广、充满生机的“民主草原”。 

    而所谓乡村的宪政治理正是社会主义民主法治建设之于广大农村的具体化，其主要内核即为在广大村民的积极广泛参与下的村民自治。社会民主存在于广泛的社会生活领域，往往以社区民主、基层民主的形态表现出来。在一个现代民主国家，社区民主生长于社会的基层，繁荣于社会的千千万万个社区单位和自治团体，以至形成广泛的社区民主网络。美国著名政治学家乔•萨托利说：“这种网络可以繁荣于整个社会，从而为政治上层建筑提供社会支柱和基础结构。”社会民主的根本意义即在于此。在中国这样一个农业人口占绝大多数、乡村社会仍然是整个社会的主要内容的国家，真正实现民主、构建从下而上的民主社会的基本要义就在于实现广大乡村的民主，而最迫切的正是推进乡村的宪政治理，转换承袭多年的旧的治理模式。而呼唤一种新的乡村治理模式，更冠以“宪政”的名衔，正是强调更新老的政府从上而下的治理观念，积极运用宪政的思维来对待广大乡村的现实治理、运用宪政的方法来实现自下而上的现代民主。所谓的“草根民主”则是近现代中国的民主发展史中所缺少的民主的天然土壤。这种“草根民主”应运“宪政”而生，将构建成为我国民主法制建设的坚实基础，将随之形成的介于公民与国家的第三种力量——市民社会，将有效的调和国家与公民之间的力量消长、权利与权力的相互制约。

    四、乡村宪政治理的途径

    （一）乡村治理危机的凸现

    如上所述，政府主导的压力型体制是导致目前乡村治理困境的深层次根源。压力型体制是计划经济加上承包制在政治生活中的混合物，带有明显的集权型色彩。我国农村虽然较早进行了经济体制改革，可是在基层政府管理体制和方法上，大多数地方仍然沿袭、变相使用人民公社时期自上而下的压力型体制管理办法，将工作指标层层分解下压，逼下级(或村民)千方百计完成任务。其结果导致基层干部工作作风简单粗暴，最严重的是一些基层乡镇政府为了出“政绩”、争“乌纱帽”，往往出现涸泽而渔、虚列数字、买税卖税等不良执政行为，造成当地乡镇财政和农村经济每况愈下，乡镇赤字负债累累。据估计乡村两级负债接近万亿人民币。而基层政绩却一片“大好”的荒唐现象。政府原来设定的“人民当家作主”、“全心全意为人民服务”的职能和功能被严重扭曲。基层治理旧模式总体上表现为一种资源汲取型和管制型的治理方式。压力型体制塑造了乡镇干部消极被动、僵硬专制的行为惯性和思维定势。各种屡禁不绝、五花八门的非法集资和摊派；有的政府人员拉农民的牛、搬农民的电视；有的地方政府大肆压制村民上访，把积极维护个人合法权益的村民称为“刁民”，把积极维护个人合法权益的活动称为“闹事”等。

    国外学者较早就开始研究中国的农村冲突问题，美国学者研究认为，20世纪50年代的中国农村冲突主要发生在农民和国家之间，合作化以前主要是地主富农抵制土改和粮食统购，合作化以后主要是部分农民抵制国家对于农业生产分配的控制；80年代上半期，家庭经营普遍建立，农村冲突则主要表现为村庄之间、农户之间争夺公共资源，传统宗族活动和迷信活动复兴，社会秩序和政府指令的有效性受到明显损害；到了20世纪90年代中期，认为农民冲突行为的主要特征是“依法抗争”，即农民援用法律法规和中央政策作为抵制基层政府的工具，而在具体的冲突过程中，农民主要采取有组织的、有秩序的方式向上级政府施加压力 。

    村民自治运行梗阻不畅是乡村治理陷入困境的决定性因素。中国乡村社会的转型是从传统自给自足的农业向现代市场经济的转变、从传统的宗法封建的乡村向现代民主自由社会的转变、从缺乏自觉意识的农民向作为历史主体的农民转变。完成这种转变需要社会治理主体积极有效地利用乡村社会资源，尤其是实践好村民自治以实现对乡村社会资源的有效整合。用好乡村公共社会资源，可以激活乡村公共自然资源、乡村公共经济资源，推动其有效重组和有机组合；用不好，则会导致乡村资源浪费，损害村民公共利益。现实中，村民自治却往往被架空、流于形式，一方面，基层组织往往不以农民利益而以上级要求或自我利益为准绳，另一方面，基层组织的作用，不再是简单充当连接国家政权和乡村社会的角色，而是起着离间他们的作用。村民自治职能和功能流于“无效应”，基层组织没有发展成为代表乡村社会利益的自治组织，也没有发展成为代表国家政权利益的代理组织。

    （二）中国基层组织在推进乡村治理过程中的困境与挑战

    在中国农村地区，历时较长的这种强调由上到下、专家导向、政府主导推进的农业与农村发展政策将面临着乡村治理的挑战。在这种情况下，乡村治理已经是一个重大而紧迫的问题。于是，有的学者提出中国目前村民自治的治理结构应该加以创造性转换，建立“县政、乡派、村治”的治理结构。有的学者认为如果在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验，使农民能够在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，将会在一定程度上推动乡村治理的结构性变化，缓解“三农问题”困扰下乡村治理的困境。他们都希望通过基层组织体系的改革与完善来达到中国乡村治理转换的目的。然而，这些改革方案的设想可能更多地是试图通过行政体制改革来实行结构和人员的精简，以解决基层政府财政所面临的问题，或者通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力，或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力。

    目前，由上到下、专家导向且政府主导推进的“专家—行政管理”模式已开始面临强烈的质疑。比如体制内抗争（如上访请愿）甚至制造更激烈冲突，而且，在冲突过程中，农民的行动能力明显提高，这是起因于乡村居民对基层政府组织不信任结果的表征。面对农村居民教育程度的大幅提升以及市场上大量快速的信息，基层组织却还习惯性地扮演技术专家与政策宣传的角色，于是地方民众静坐基层政府、激烈抗议以争取外界同情的事时有发生。从基层组织活动的具体考察来看，他们在推动计划时，有时候根本没有机会让村民参与发展计划的拟定，召开村民会议只是政策传达的手段，同时，欠缺持续的参与也让村民不明白这个计划的重要性与对农村生活会产生何种影响。

    （三）乡村宪政治理的发展途径

    实现国家权力与公民权利间的平衡，这是人们所期望的一种理想的宪政状态。但是，这也给现实的政治运作带来了一个两难问题：国家权力要维持一定的权威，公民权利又要得到保障和实现。这就需要根据现实政治权力关系中政治力量的对比状况，建立起与民主宪政国家治理模式相适应的权利和权力关系格局，使制度和政策在政治权力主体和客体之间有所倾斜，国家和公民都应当依照法律和制度有所为有所不为。这种格局的建立有助于实现国家和公民关系的良性互动发展，也是达到理想宪政状态的必要途径。

    我国尤其是体现在相对落后的广大乡村，国家和社会关系的基本状况一直是权力的主体力量过于强大、国家始终处于强势和支配地位，社会自主性缺乏、公民参与程度低、社会处于被支配地位。改革开放以来，这种状况虽然有了很大改善，但未从根本上得到改观。所以，社会政治发展的状况迫切要求通过公民广泛的有效参与和政府改革来实现政府与公民关系的良性互动发展，近年来积极推行的村级自治即是在这一背景下广泛推动公民参与积极性的重大契机。然而，我们还应该看到，我国现阶段的公民参与在其发展过程中存在着许多不足，如公民参与的水平不高、公民参与的制度化保障还很不健全、公民自治发展滞后等。笔者认为，目前要推进我国公民参与的发展，至少应该对以下几个方面进行探讨。

首先，公民参与需要公民意识与公民责任感的增强。公民意识和臣民意识相对，臣民意识强调服从，是一种义务本位意识，而公民意识强调参与，是一种权利本位意识。在我国广大乡村社会甚至全社会，自封建社会以来只有“民本”意识，而没有民主的理念；只是在君主开明专制的条件下强调公民的服从和义务，而没有形成民众参与的政治传统，这是导致公民主体意识淡薄的重要原因。尽管近年来市场经济的发展促进了公民主体意识的增强，但总体看来情况并不理想。公民意识不仅强调主体意识的增强，而且意味着公民的权利和义务的统一，即一种公民自觉履行法律义务的责任感。公民意识和公民责任两者构成了公民参与的心理基础，是实现公民有效参与的前提。要增强公民意识与公民责任感，当前最主要的是提高社会的教育水平，对公民进行必要的政治知识、规则和技能的培训，并且使公民权利的实现真正与自身的利益紧密联系起来，使公民感受到参与政治生活的重要意义。

    其次，公民参与的发展要求相关宪法权利的保障。保障选举权是公民参与发展的基础条件之一，而在当前，选举权的保障需要规范选举的严肃性和合法性，并使之程序化、制度化。要选举必然要“知情”，选举权和知情权是紧密联系的。

    再次，公民的积极参与需要实现法治的保障。公民参与要实现法治化和制度化，这既指公民在实际参与中的具体制度，也包括法律方面的建设。我国目前公民参与方面的法律制度建设滞后，缺少了制度上的良好保障的公民参与往往变成劳民伤财的形式化过程，公民参与的意义也就无从谈起。这就意味着需要根据宪法对公民基本权利的规定作出了一些保护公民参与权的司法裁决；在行政立法方面，《中华人民共和国行政诉讼法》为公民参与行政决策的过程以及维护自己的合法权益提供了“民告官”的程序保障；其他诸如刑事和民事方面的法律为公民的权利保障提供了基本的法律依据与准则，这在一定程度上促进了公民参与。

另外，公民参与需要积极培育非政府公共组织，大力发展公民自治。市场化的改革使国家和社会的关系和以往相比有很大变化，非政府公共组织的独立性、社会性日益加强，并成为社会动员和公民参与的有效渠道。譬如在某些地区的乡村社会已然兴起的农民协会或者农民互助组等等形式的自治组织，在一定程度上不仅推动了村民的积极参与意识，更是以一种大家能够容、乐于接受的方式解决了许多难题。积极发展公民自治是促进公民参与的重要形式，扩大公民自己管理自己事务的范围，参与和自身利益相关事务的决策与管理，是公民参与最基本的目的。党的十六大提出扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作，当前发展公民自治主要在于健全基层自治组织，完善基层自治制度，实现村民自治。

最后，公民在政治关系上的对等面是国家，公民参与的发展同样需要政府权力的重塑，即政府的改革、创新。我国当前政府创新的目标应是塑造一个有限、法治、开放、民主的责任政府。政府的公共决策和行为要以“公共性”为基础，以公共利益的最大化为出发点，彻底转变传统的压力型政府对乡村治理的主导模式，建设成指导型、服务型的新型有限政府。

    五、乡村宪政治理的发展与前途

    （一）重塑基层政府治理体制和职能创新是首要前提

    1、解构基层压力型治理旧体制，建立现代民主治理体制。必须努力建立起适应社会主义市场经济体制和世贸组织规则要求、体现现代公共管理特点的服务型、效能型、责任型政府，为改善乡村治理提供优良宽松的社会大环境。温家宝总理在2005年的《政府工作报告》中明确提出建设服务型政府，创新政府管理方式。现代服务型政治要求政治公共政策，尤其是经济政策和社会服务政策，取代传统落后的行政命令，成为政府管理社会的主要手段。传统政治工作形式是强制，要求接受者无条件服从，不遵守则予以严惩。治理方式是单向线的，被治理对象的意见和感受不构成决定性要素或无足轻重。相反，构建现代服务型政府要求基层干部发生身份或角色转换，以村庄当家人和村民利益保护人的角色管理农村事务，兴办公益事业和公共服务，领导方式以协商决策和民众同意为主。有的学者提出了“我国乡镇党政领导体制改革和地方政府治理的长期目标，是要建立起在民主合作基础上的乡政自治制度。这种制度就是要以建立在公共财政基础上为选民提供公共产品和服务为主的新的民主合作制度逐步取代目前自上而下的压力型体制”，这是十分有建设性的。

    2、按服务型政府的要求重塑乡镇政府活动范围和工作内容以及方法。中国改革的实质是重新界定政府职能，而不是否定它，“重点是合理界定乡镇机构职能” 。基层政府角色必须从计划经济转向社会主义市场经济转变，从全能者的角色转变到有限责任者的角色。改变管理活动旧形式，增进服务群众的基本功能。必须根据时代发展的要求不断提高基层政府的市场法制意识和全球化意识，掌握先进科技知识手段，服务农村大众。必须积极完善公共基础设施，加强以农田水利设施建设等农业综合生产力建设，增强农村的可持续发展能力。必须发展农村教育、科技、文化、卫生等各项社会事业，加强农村污染治理,建成疾病预防控制体系，强化农村的自我发展能力。必须加强社会治安综合治理，推进治安防控体系建设，严厉打击各种刑事犯罪活动和多发性侵财犯罪，增强人民群众的安全感。要努力在基层把服务型政府的理念具体化、明晰化，落实到位。

    3、更新和完善基层政府绩效评估体系。必须改革传统的单纯以经济税收指标数据为主要考核内容的政绩评估体系，积极引入乡村社会事业公共服务分值如卫生环境改善状况和村民获得实惠的普及程度和比例，考核乡村公益事业的发展状况，增加其所占分值比重。必须打破封闭运行的基层政绩评估体系，引入群众评估主体和增加其评估权限，加强评估的公开性和透明度，把绩效评估置于村民监督之下，保证基层政府政绩评估系统的客观性和公正性 。

    （二）完善村民自治、理顺村民自治运行机制是中心环节

    1、积极完善以村民自治为核心的基层政治参与和利益表达机制，塑造积极、理性、健康的乡村治理格局。农村税费改革为减轻农民负担、缓和基层治理矛盾冲突创造了十分有利的条件和机遇。“取消农业特产税和农业税这两个税种，也就铲除了搭车收费的根基和平台，免除了征税成本，为城乡统一税制，调整国民收入分配格局，深化农村改革，转换基层政府和村民自治组织的职能创造了条件。”但是也要看到，“国家对农业税减免的好处也在几年后会释放完毕，国家对农民的直接补贴在短期内还很有限，不可能使补贴成为农民未来收入增长的主要来源”。从根本上来，只有让村民实现自我管理、自我服务、自我教育，才能把村里的事情办好，才是解决乡村治理难题的长久之计。必须推进以村民自治、村级直接选举和村务公开、县乡政务公开为主要内容的农村基层民主建设，不断健全和完善村民自治建设，让基层群众更广泛地参与公共事务管理。村民自治不应该视作国家应付乡村社会矛盾危机的权宜工具，而应该是一项执政党必需自觉追求的执政理念和价值目标，必须将之放在战略的高度来对待。这也是村民自治成败的关键。

    2、处理好村“两委”关系，理顺村民自治运行机制。村党支部是中国共产党在农村的基层组织，作为执政党的中国共产党不仅在国家的宏观治理中起着决定性作用，而且在基层的农村治理体系中也起着核心作用。但是目前村党支部与村委会职能界定的含糊性与重叠化，使得村党支部与村委会矛盾重重，有的地方甚至酿成重大伤亡事件。认识好、处理好“两委”关系，意义重大。

    笔者认为，要处理好乡村“两委”关系，首先必须根据新时代发展要求，与时俱进地明确和界定好“党的领导”的具体含义。尤其要指出的是：一是不能把“党的领导”庸俗化，如把“党的领导”界定为要群众无条件、无异议地遵从个别或少数人的意愿（不管其是否合法、合理），更不能借“党的领导”这顶帽子去压制不同的意见和利益诉求；二是党的领导必须从具体的事务中退出来，党在农村的根本任务就是要保证政府对人民负责，要建立能代表最广大人民群众根本利益的基层政权 。党在乡村基层的领导作用主要体现在宣传解释国家的方针政策，监督村委会是否尊从宪法法律等方面。要利用引导方式来实现党农村的领导，党的领导应该体现时代民主气息，富有宽松性。只要村委会活动遵从了宪法、法律精神，就应该确认为实现了党的领导。而不是事无巨细由村党支部决定或包揽。

    （三）推动基层治理组织层次间的功能耦合是重要手段

    不能认为完成乡镇政府改革和建立起村民自治组织就可以高枕无忧。要让乡镇政府和村民自治组织两个层面在保持互动的基础上，相互激活、相互修正、相互促进。密切关注村民自治进程中出现的新要素和新情况，科学使用组织结构功能试错和纠错机制，不断推动制度创新，保持基层组织机制的灵敏度和灵活性和应变性，使乡村治理结构模式与基层社会发展要求保持同步和最优。这一方面的改革仍留有很大的空间和回旋余地，必须深入研究。

作者单位:五峰土家族自治县人民法院