一、构建和谐社会离不开信访工作 　 

    （一）密切党和政府同人民群众的血肉联系，体现以人为本和谐社会的本质要求，离不开信访工作

    社会主义和谐社会的一个重要特征是社会充满生机活力。在整个社会里，各行各业的人们能畅所欲言，充分表达自己的意愿，反映社情民意的渠道畅通无阻，劳动、知识、人才得到应有尊重，人们的创造活力得到充分发挥。信访工作正担负着党和政府体察社情民意、了解民意、汲取民智，听取群众呼声，接受人民群众的监督的重要职责。做好了信访工作，各级党委、政府就能够顺利的通过信访渠道，体察民情，密切同人民群众的血肉联系，改善党群、政群、干群关系，巩固党执政的群众基础；就能够及时的通过信访渠道，倾听群众的意见、建议和要求，促进科学决策、依法行政；就能够通过信访渠道，为群众排忧解难，解决实际困难，维护群众的正当权利；就能够通信访渠道，使利益受损的群众有地方诉苦，有地方申辩，有地方求助，甚至有地方发泄怨气，实现社会的和谐发展。 

    （二）保护民众合法权益，体现公平正义和谐社会的基本要求，离不开信访工作

    社会主义和谐社会的另一个显著特征就是社会安定团结，社会不同行业、不同阶层、不同群体的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾得到正确处理，整个社会稳定有序，公平正义得到充分维护。而信访部门肩负着正确处理人民内部矛盾，促进信访矛盾的消化，维护人民群众的合法权益，维护社会稳定的重要职责。近年来信访部门作为一个沟通渠道和协调机制，在解决人民群众信访问题，化解社会矛盾，协调群众利益方面作了大量的工作，在很大程度上维护了社会稳定。而且，国务院新修订施行的《信访条例》将保护信访人的合法权益，作为信访工作的重要价值取向。不仅要求加大解决信访问题的力度，及时纠正行政不当，对利益受损的公民给予相应的救济和补偿，而且规定严格追究引发信访问题的行政机关及其工作人员的责任，从源头上防止种种损害群众利益的行为。尊重人民群众通过信访提出意见建议和投诉请求的权利，畅通信访渠道，妥善解决群众信访问题，体现了公平正义、以人为本的和谐社会的基本要求。 

   （三）信访工作是衡量社会是否和谐的“指示剂”、“晴雨表”

    胡锦涛总书记指出:“和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。社会如果处于不和谐状态，社会整体秩序或者局部秩序必然处于失调，整体或局部社会关系就会出现摩擦、紧张，少数民众必然向党和政府信访。近年来，随着体制转换、结构调整和社会变革的不断深入，利益主体多元化和利益冲突加剧而引发了的大量矛盾，因矛盾得不到满意解决而走上信访道路人数大幅攀升，自2000年以来，全国信访数量一路高涨，媒体形象地用“信访洪流”来形容这种汹涌的上访潮。据国家信访局统计，2004年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级上升0.1％，地级上升0.3％。中央和国家机关受理群众信访量上升46％。从人民法院信访渠道折射出的主要问题也集中在大量社会敏感性、群体性纠纷涌入法院，例如农村承包合同纠纷、城市拆迁补偿、劳动争议纠纷等；当事人认为案件处理不公；执行案件久拖不执等方面。信访案件处理难度大、涉案纠纷人员多，每天听到的是骂声、哭声和埋怨声，做的是烦事、难事和窝囊事。但是“骂声、哭声和埋怨声，声声反映民间疾苦；烦事、难事和窝囊事，事事关系民心向背。”由此可见,“信访洪流”在很大程度上真实地反映了当前我国社会不和谐社会的现状。正是通过信访等渠道，党中央在党的十六届四中全会提出了“和谐社会”的奋斗目标。根据“和谐社会”要求，信访工作条例经过多次反复修改，新的《信访条例》也于今年正式施行。 

    二、“和谐社会”视角下法院信访工作面临的严峻形势和现行工作机制的弊端 

    人民法院作为社会公平与正义的“最后一道防线”,在化解人民内部矛盾，消除各种不稳定因素，努力构建和谐社会中处于重要地位。人民法院的信访工作作为党和政府信访工作的组成部分，具有两个明显的特点：一是终点，就是一些纠纷在党委、政府运用行政、经济和其他手段处理不了，才走上司法程序，可以说，法院是维护社会公平与正义的最后一关。二是顶点，就是审判机关作出的裁决是有终局性，除法定程序，任何人不得改变裁判的结果。因此，人民法院的信访工作在维护社会稳定，化解社会社会矛盾，促进社会和谐发展过程中越来越发挥着重要作用。近年来，全国各地法院对信访工作越来越重视，抓信访工作的力度也越来越大，有效地化解和阻止了相当一部分社会矛盾的进一步激化，为构建和谐社会奠定了较好基础，取得了可喜的成绩。但是，从构建社会主义和谐社会高度看，当前人民法院信访工作面临着严峻形势：

    （一）受转型期人民内部矛盾广泛性的影响，社会不安定因素大量增多

    目前和今后一个时期信访总量将会逐渐增多，工作量越来越大。特别是随着群众集体上访，联名上访的大量增多并已经成为人民群众信访的主要形式，如何正确处理和控制、减少群众集体上访将成为信访工作的重要任务。 

    （二）受转型期社会过渡性失调、失控和人民内部矛盾综合性、复杂性的影响

    信访矛盾尖锐对立，情绪异常激化，非法闹访、缠访等等的件数大幅度上升，突发性信访问题和过激行为增多。处理信访问题的紧迫性增强，信访工作的难度将越来越大，必须改变过去单一抓信访的路子，走向齐抓共管、综合治理。 

    （三）随着社会主义市场经济改革的不断深化，社会化的分配关系进一步调整，大量的法院较难解决的信访问题涌入法院，对法院信访工作构成极大难题

    一是企业改制、劳动及社会保障问题。其中，拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等，是到法院集体上访中反映较为突出的问题。二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题。主要是反映一些地方农村税费改革政策落实不到位，农民负担没有明显减轻；一些村组财务管理混乱、村委会换届选举不规范；一些地方违规征占买卖土地，补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民得不到妥善安置；乡村基层干部作风粗暴，干群之间矛盾突出。三是城镇拆迁安置问题。主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题。四是基层机构改革中的问题。主要反映一些地方借机构改革增加编制、增添副职，或借竞争上岗收受好处、安排亲友，以及精简分流搞一刀切等问题。上述四类问题，应该说与法院工作没有必然联系，法院难于解决，但不少上访人结合案件要求法院解决。 

    （四）随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会将全面法制化，依法解决信访工作走上法治化道路

    信访形势的发展要求必须建立一支素质较高的信访工作队伍和合理高效的工作机制，而且这种紧迫性愈来愈明显。 然而，我国法院现行信访工作机制与当前严峻的形势的不适应性越来越突出。 

    1、信访机构职能不全。当前，人民法院的信访工作是由立案庭负责的。根据国务院《信访条例》规定精神和信访工作实践，法院受理的信访事项包括：对法院工作的建议、批评和意见；对法院工作人员违法、违纪、失职、渎职行为的控告、检举；依法由法院管辖案件的告诉、上诉和申诉；应当由法院受理的其他信访事项。在实践中，司法不公与执行难更是信访的重点、热点。在这些信访事项中，只有案件的告诉、申诉的审查立案和上诉工作立案庭有权办理，其他更多的是法院纪检、监察部门的职责，立案庭仅起到信访接待、转处的作用。这样的机构设置，具有秘书性、依附性的特点。对照新形势、新任务，它的不适应性就明显地暴露出来：职能不全，缺乏应有的权力，缺乏社会管理、社会控制功能。正因为如此，群众的信访行为随意性很大，想到哪里上访就到哪里上访，容易引发多头上访和越级上访。 　　

    2、信访工作系统性差，缺乏整体观念和系统控制，使得大量来信转来转去，不能发挥整体功能，工作效率低。特别是不少法院是头重脚轻，上热下冷，院领导特别是一把手的信访接待量太大，时间和精力都耗费在一般信访接待上，而庭室负责人和一般审判人员则无信访接待的任务和压力。干警观念滞后，绝大多数干警认为信访接待是信访部门和院领导的事，与己无关。而实际上所有信访问题都源于干警的审判和执行，承办法官最熟悉情况，深知矛盾症结之所在，做工作化解矛盾的最佳时机和最有利条件正在审判执行过程之中，离开承办法官的扎实工作和积极配合，院领导和专职信访人员的信访接待只能是隔靴子捞痒，事倍而功半。 　　

    3、法院信访工作手段单一。特别是对滥用权利行为缺乏有效处理。部分当事人不按照正常程序申诉上访，而是就同一问题到处缠访，甚至闹访，往往是达不到个人目的誓不罢休，对这部分人员缺乏有效的法律约束和有力的处理措施，不仅助长了违法上访行为，而且影响了国家机关的正常工作秩序，破坏了和谐稳定的社会秩序。

     4、信访部门职能的虚化、软化。当民众发现问题的最终解决权依旧掌握在有关职能部门手中时，他们就干脆直接寻找有关部门或上级部门解决问题，造成了越级上访大量上升。此外，法院信访工作原则、制度缺乏严格的规定。信访接待基础设施也不适应形势的发展。

     三、关于法院如何做好信访工作的几点思考 

    构建社会主义和谐社会，必须加强法院信访工作。针对上述问题，笔者结合法院工作实际，提出如下建议： 

    （一）更新信访工作理念

    一是要树立信访既是法律问题，又是社会问题和政治问题的观念。在坚持依法办事的同时，要从加强党的执政能力建设，保持党的先进性的高度，从建设社会主义政治文明、精神文明、物质文明的高度，从维护改革发展稳定大局、构建和谐社会的高度，进一步深化对信访工作的认识。牢牢把握信访工作密切党和政府与人民群众的联系，维护人民群众合法权益，保持社会稳定这三项基本任务，切实履行职责，不辱使命；牢牢把握信访工作服务于发展和抓信访保稳定促发展的定位，把信访工作放在党和国家工作全局中思考，放在改革发展稳定的大背景下谋划，放在构建和谐社会和全面建设小康社会的伟大实践中推进。二是要树立“大信访”的理念。法院各部门都要齐心协力、齐抓共管，共同做好法院信访工作。三是要树立申诉信访是诉讼行为的理念。要严格依法办事，做到大问题大解决，小问题小解决，坚决控制无理上访，把更多的精力投入到解决正当的信访问题中。四是要树立信访工作也是审判工作的理念。通过提高办案质量和效率，认真及时处理审判和执行过程中的信访，从源头上避免和减少申诉信访案件的发生。 

    （二）要建立健全防范和化解社会矛盾的法律机制

    矛盾运动是社会发展的基本动力之一。构建和谐社会的过程，就是在妥善处理各种矛盾中不断前进的过程，就是不断消除不和谐因素、不断增加和谐因素的过程。随着我国改革发展进入关键时期，一些人民内部矛盾呈现多发多样的状况。关键是正视矛盾，找到高效、便捷、成本低廉的防范和化解社会矛盾的正确途径和有效方法，形成妥善处理矛盾的法律机制。这就需要人民法院发挥其专业、迅速、便捷的优势，健全社会矛盾纠纷调处机制，完善信访工作责任制，把人民调解与行政调解结合起来，依法及时处理群众反映的问题，特别是要依法引导群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，解决行政机关与行政管理相对人之间的争议和纠纷，使社会矛盾得到有效的防范和化解。特别要增强人民法官化解矛盾的能力，即会耐心细致的做好当事人的思想工作，增强处置、化解矛盾，使当事人息诉服判的能力；会调解处理好每起案件，增强定纷止争的能力；会写好法律文书，开好庭，增强法律适用能力；会研讨分析案件，增强调研和法律思维能力。也就是将“辨法析理，胜败皆服”的效果融入审判的每一个环节，使信访案件降到最低限度。  

    （三）要疏通信访渠道，准确掌握信访信息，把握信访工作主动性和程序性

    一是要疏通民意管道，准确掌握点和面的信访信息。法院信访工作不应停留在信访的“窗口”点和面上（即提高“窗口”的装备和力克“门难进、脸难看、话难听、事难办”）这一层次上，而应结合法院的信访分布情况，主动收集信访信息，对老上访户和矛盾易激化户不是压制，而是主动访上门。二是建立廉洁高效的信访绿色通道。对信访工作各个环节进行流程管理，保证信访渠道的畅通和行之有效的处访办法。对信访的接待、登记、分流、审查、处理、反馈、统计等七个环节实行动态跟踪管理，限定各个环节的工作时间，保证一般来访件能当场答复的一律当场答复，不能当场答复的应在一定期限内给予答复。三是赋予立案庭一定的协调权、监督权和建议权。立案庭的信访岗位处访过程涉及到其它庭的问题，可以行使一定的协调权和监督权。对于按信访工作责任制接待处理的上访，信访部门除进行登记外，有权对办理落实情况下达接访通知单进行监督。具体承办单位应按通知时限和要求进行办理，并在３日内填写接访处理回执单，将办理情况呈报立案庭信访督办组；对未及时和按要求办理的，有权发布信访工作通报，并及时报告领导研究处理；对领导接待信访决定办理的事项，有权督促有关部门落实办理；对来访内容涉及法官违法乱纪的，可直接将材料转交纪检监察部门，并协同办理。 

    （四）要坚持“五不”的处访工作方法

    一是要做到“不怕”。解决信访问题有难度，但难题可以通过正当途径合理解决，并取得良好效果。二是要做到“不推”。踢皮球的作法是上访不满意信访部门工作的一个很重要的因素，没有相当的原因，信访群众一般把法院、公安、检察院作为党委、政府一个整体来看待，他们希望发映的问题能够直接得到处理和答复，但是由于各部门的职责不同，各机关内部人职责分工也不同，容易造成上访人走的几个单位几个部门仍不清楚到底应该谁来管的答复。这样就很容易造成上访的逆反心理，认为各个部门机关都是在推托，认为没有人没有关系就不好办事，造成不好的影响。因此，应该对上访群众应当实行接访的首问制，对于属于自己职权范围内处理的问题要义不容辞，对不属于自己处理的问题要认真接访与有关部门进行交接，不能一推了之。三是要做到“不拖”。时间也许是扶平伤痛最好的药，但是用到处理信访问题上，久拖不治也许不是一个好的办法。有些问题刚刚暴露的时候，趁热打铁，靠上积极的工作，也许就将问题处理在萌芽中，如果久拖不决，有些案子当事人四处上访，时间一久再处理就容易造成工作的被动，特别是在有一些上访老户的问题上，我们确实应有一些矫正。四就是做到“不压”。控告申诉检举这类行为是公民的基本权利，受到宪法的保护，对于公民的控告申诉和检举，有关国家机关必须查清事实，得到处理，任何人不得压制打击报复。对待信访群众，说服教育保护是必要的保护措施，但决不能通过行政的法律的经济的综合措施进行压制。第五就是做到“不激化”。群众上访本身就带着比较激烈的情绪，看待问题的倾向性比较严重，如果接访人员不能掌握这种心理，说一些无助于问题的话，很容易激发上访人更加强烈的逆反心理，非要向上级部门讨个说法。千万不要说一些“你不用上访到省里、到中央，你就是到了联合国，你也到我们这里来解决”,“我们就是这么一个意见，不服到上面去说”等毫无意义的话，将上访人推到越级上访的路上。要在坚持上述“五不”方法基础上，抓好以情接访、分级处访，以法治访，综治息访，来积极化解涉访信访问题。

    （五）要建立科学的信访工作机制，构筑“大信访”工作格局

    重点抓好长效机制建设，使上下级法院形成一种人人参与、上下联动、横向联合的“大信访”工作格局，使信访工作全面走上制度化、规范化的轨道。 一是抓好法院内部联动机制的建设。要健全信访机构，强化对信访工作的总体调控和归口管理，组织来访的登记、接待和分流，协调处理突发信访事件，加强与各方面的沟通与联系，及时通报信访情况，对申诉和申请再审案件进行认真有效的审查处理。要强化组织领导，成立专门的信访工作领导机构，一把手亲自抓，成立信访工作领导小组。负责对重大信访问题的协调处理。要推行信访流程管理，实行关口前移，理顺信访案件的交办、处理渠道。层层签订处理信访案件责任状，加强责任监督，完善考核奖惩机制、信息通报制度和催办督办制度，把信访案件的处理结果作为考评审判质量和效率的重要依据。二是抓好上下法院之间联动机制的建设。上下级法院要严格遵守分级负责、分级管理和属地管辖原则，该哪一级法院处理的，哪一级法院就要切实负起责任，各司其职，各尽其责，决不允许将矛盾层层上推。上下级法院之间要建立上下联动机制，设立专门的信访联系渠道，加强联系、沟通；要完善信访案件交办、督办制度，提高交办案件的处理效率和质量；要推行对重点信访案件和上访老户的联合听证制度，从根本上解决疑难案件和上访老户的问题；要做好特殊时期信访工作，将赴省进京上访数量和信访总量共同作为评价法院工作的标准之一。三是抓好法院与各有关部门横向联合机制的建设。在坚持依法处理信访原则的前提下，要把信访工作放到维护社会稳定大局中去认识和对待，在党委领导和有关部门的配合下，充分发挥法院在信访工作及维护稳定中的作用。要按照有关规定建立群众逐级上访和分级受理制度，配合党委、政府搞好重复上访问题的专项治理。要积极参加有关部门组织的联席会议和联合接访活动，遇有重大信访问题，及时向党委、人大汇报，向有关部门通报，争取他们的支持。要加强与党委信访部门的联络，积极配合其依法解决重大集体上访和越级上访事件，发挥好司法机关的职能作用。要主动争取公安、民政部门的支持，对重大上访中的不法人员，依据《信访条例》及时处理，控制事态发展，防止恶性事件发生。 

    （六）要加强法院队伍建设，强化办案责任与信访责任合二为一的责任追究机制

    一是加大队伍建设，严防因队伍问题引起上访。针对社会各界对法院提出的期望和建议，法院应突出重点，着力解决好法官职业道德方面存在的问题，重点检查是否存在“关系案、人情案、金钱案”的问题，是否与当事人有“三同”问题，并向社会公开承诺，凡对当事人态度冷、硬、横，工作作风差、纪律懒散的调离工作岗位；对“吃、拿、卡、要”和违法审判违法执行的，视其情况，作出相应的处理。对超审限无正当理由的按照“两个办法”的规定予以追究。二是强化信访责任追究制。信访是反映案件质量和审判作风最直接、最敏感的窗口。可是，当前法院很少建立信访奖惩机制，导致责任性上访不断，损害了法院形象，败坏了法官声誉。为实现信访工作与奖惩机制的对接，法院应制定“办案责任与信访责任合二为一的信访责任追究制”,明确什么是责任性上访，规范追究责任性上访的程序和标准，有效地抑制责任性上访。要让每位法官都增强事业心和责任感，不仅力争把正在审理的案件办成“铁案”,而且都主动做好当事人的服判息诉工作，真正做到“官了民了，案了事了”。 　　

作者单位：宜昌市中级人民法院    

本文获最高法院《中国审判》科学发展与和谐司法“荣昌杯”论坛三等奖