我国法院系统的经费来源，主要是各级财政拨款、纳入预算管理的非税收入拨款，同时辅之以中央补助和中央政法补助的专款等。在这种体制下，各级法院的经费保障水平主要取决于本地区的经济状况，地区差异很大。多年来，各级法院的经费保障虽然一直得到地方各级党委、政府的关心、重视和支持，各级财政也在想方设法对法院的经费给予了力所能及的保障，但与法院的审判业务相比，仍存在一定的差距。发达地区经费保障充足，而一些欠发达或者不发达地区的法院经费十分困难，已经成为制约审判职能充分发挥的重要因素。本文仅以宜昌市西陵区人民法院近年的经费保障情况为例，分析和探讨现行法院经费保障体制的问题和不足。

    一、经费保障现状和变化

    2008年，西陵区法院共受理各类诉讼案件1456件，同比增长9.47%，审结1443件，同比增长9.9%，结案率为99.11%；受理各类执行案件582件，同比增长13.01%，执结565件，同比增长11%，执结率为97.08%，全面完成了各项工作任务，为维护社会稳定，促进辖区经济发展和社会和谐做出了积极贡献。

   (一)经费保障现况

   多年来，法院的经费保障虽然一直得到地方各级党委、政府的关心、重视和支持，财政部门也想方设法对法院的经费给予了力所能及的保障，但与法院的审判业务相比，仍显不足。

    1、经费来源。西陵法院经费来源总体分为三大块，一是财政拨款，二是纳入预算管理的非税收入拨款，三是中央补助以及政法补助专款。财政拨款主要是人员工资以及年人均2.6万元的公用经费（不含合同制干警）、在编车辆 1万元／年／辆（该院实有车辆12辆，仅核定10辆）。每月开支正常的工资、社会保障费和规定的福利费、工会费、水电费、车辆交通费后所剩无几，合同制干警的人员经费、办公费、法定保险费和聘用的工勤人员工资等主要靠拨入的纳入预算管理的非税收入来弥补。该院收取的诉讼费10%交上级法院，90%交区财政专户管理，区财政按预算定额拨入非税收入作为该院合同制干警及聘用工勤人员的经费。实行“收支两条线”后，区政府和同级财政部门也很理解并支持法院工作，基本做到及时足额返还业务补助经费，且在特殊情祝下申请拨付小额业务经费时也能基本满足，但财政对法院基础性建设和物质装备资金安排较少，一些添置设备、建设方面的经费还是存在较大缺口，制约了法院基建装备建设发展。该院从2007年着手建新审判办公大楼，主体工程总预算投资1500万元，但由于物价上涨、劳动力价格上升等原因，实际投资可能突破2400万元，而财政资金只安排了专项基建款500万元。

    2、2008年收支情况及历史欠债。2008年度，财政下达预算总额为697万元，其中预留基建款120万元,司法救助及国家赔偿预留10万元。全年正常预算总额567万元，其中，人员及对个人和家庭补助经费390.2万元，人均4.29万元；公用及行政事业性项目办案经费176.8万元，人均2.6万元。实际支出总额为584.26万元，其中，人员及对个人和家庭补助经费支出407.25万元，公用及行政事业性项目办案经费支出177.01万元。

    3、办案成本概况。2008年，共收取诉讼费206.34万元，与上一年度基本持平。现该院在职68人，结案2008件，人均公用经费支出2.6万元，案均公用经费支出881.47元。

    (二)《诉讼费用交纳办法》和民诉法修改后管辖调整所带来的变化

    这次诉讼费政策调整力度大、影响范围广、减收数额较多,《办法》从构建和谐社会的政治高度，本着进一步减轻当事人诉讼负担，让老百姓真正打得起官司的立法原意，从多方面降低了诉讼收费标准，体现了和谐、减负、为民的基本精神，是满足社会不同阶层经济利益的需要，是构建社会主义和谐社会的根本所在，这是国家法制建设的一个进步。

    1、《诉讼费用交纳办法》与原《人民法院诉讼收费办法》的主要变化。新的诉讼费交纳办法从八个方面降低了收费标准：1.将财产案件中诉讼标的为10万元以下的收费比例的起点由4%下调为2.5%；2.取消其他诉讼费用和实际支出费，实行先执行、后收费；3.将离婚案件涉及财产分割不另行收费的最高限额由财产总额不超过1万元调整为不超过20万元；4.行政案件不论是否涉及财产一律按件收取案件受理费；5.当事人申请撤诉、调解结案或者适用简易程序的案件，减半交纳案件受理费；6.对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费；7.保全费征收起点低，且规定上限为5000元；8.破产案件依据破产财产总额计算，按照财产案件受理费标准减半交纳，且最高不超过30万元。四类案件不交纳案件受理费：1.依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；2.裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；3.对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件；4.行政赔偿案件。这些变化对法院诉讼费收入产生了一定的影响。

2、法院的案均诉讼费收入普遍减少。以宜昌市西陵区人民法院为例，作为城区人民法院，在其当地属于收案多、诉讼费收入较好的法院，在全省的同等法院的收案数和诉讼费收入属于中上等，该院2006年诉讼费收入为256.46元，2007年为200.64元，2008年为206.34元，而该院2006年受理案件1756件，2007年为1845件，2008年为2038件，可以较为明显地看出新的诉讼费用交纳办法对该基层法院的诉讼费收入产生的影响。其主要原因如下：

    （1）基层法院受理的财产案件绝大部分标的比较小，特别是经济欠发达、不发达地区，财产案件基本为几万元，有的案件标的额仅几百元，如西陵区法院受理的财产案件争议标的在10万元以下的占到了约60%以上，而此类案件的诉讼费交纳标准原来为“超过1千元至5万元的部分，按照4%交纳”,新标准为“超过1万元至10万元的部分，按照2.5%交纳”,新标准比旧标准低1.5个百分点。通过简单计算可以发现，仅此类案件，诉讼费减收明显。

    （2）受理的民事案件多集中在婚姻、劳动争议、人身损害、交通事故损害赔偿、土地权属纠纷等方面，其中争议标的额小，诉讼费收入低的人身损害、婚姻和劳动争议等案件占民事案件总量比重太大。

    （3）审理的民商事案件七成以上采用简易程序和调解结案，2008年西陵区法院审结的除特别程序外的1132件民事案件中，调解撤诉结案839件，调撤率为74.12%，也即七成以上的民商事案件要减半交纳诉讼费，必然带来法院诉讼费收入的大幅度减少。

    （4）新办法规定，原告胜诉，诉讼费用由被告负担，人民法院应当将预收的诉讼费用退还原告，再由人民法院直接向被告收取；而且取消了其他诉讼费和执行实际支出费用，实行先执行、后收费。而在当前全国法院都面临“执行难”的情况下，许多案件法院不但无法收取诉讼费，还要垫付特快专递送达、执行过程中的实际支出费用等，造成“亏本经营”,导致法院办案越多，垫付费用越多，经费压力越大。

    二、经费保障工作中的薄弱环节和突出困难

    从历年该院办案经费的情况看，该院的经费保障一直存在很大的缺口和困难，其主要原因有：

    (一)办案成本上升

由于案件难度逐年增大，新类型案件增多,有的案件要多次开庭才能查清事实，有的案件调查核实证据任务繁重，支出增加。此外，因送达难度大，异地开庭增多，有的案件须反复送达，当事人难于查找。并且一方当事人下落不明需公告送达的案件较往年增多，增加了办案成本。同时，西陵区法院每年还有大量案件需到沙洋、武汉等劳教部门开庭，这也增加了办案成本。执行成本增加。由于案件执行难度加大，许多案件执行时间过长，尤其是异地执行案件支出过多，导致执行成本较高。

    (二)法院工作负担增加

    新办法的实施对降低当事人的诉讼负担，缓解群众打官司难起到了积极的作用，但从法院的“诉讼成本”考虑，法院是“亏本”进行审判。如劳动争议案件每件交纳10元的诉讼费，这还不足以支付20元的法律文书特快邮寄费用，更不用说其他办公用品的支出了。这似乎体现了国家对劳动者的司法保护，但也有些劳动争议案件是用人单位起诉劳动者，已经出现一些用人单位利用这种低诉讼成本进行恶意的诉讼，给劳动者和法院工作带来许多不必要的麻烦。现实的劳动争议案件中还出现案件是劳动者胜诉，法院必须将10元的诉讼费退还劳动者一方，但经法院多次通知，当事人却不到法院退费。当事人认为退回的费用抵不上到法院来回的交通费等费用。这样既增加了法院的工作负担，也增加了当事人的诉讼负担。执行案件取消了执行实际支出费用，此项开支完全由法院承担。这样，案件越多的法院，负担越重。

    (三)财政预算低

    自2004年1月1日正式实施国库收付制以来，各级财政加大了预算的约束力，西陵区财政也进一步压缩了法院的各项办公办案预算额度，给法院的日常工作带来了一定的资金压力。

    (四)历史包袱沉重

    西陵区法院自1995年改建现审判办公楼以来，因区财政并未投入资金，法院基础建设所需费用均为自筹，至今已先后欠下1487.11万元的建设债务，多年来，虽经多方努力，偿还了791.78万元，但仍有695.33万元无法偿还。

    (五)基建资金缺口大

    西陵区法院办公大楼建设资金缺口达 700万元。《民事诉讼法》修改后，基层法院一审民商事案件管辖诉讼标的额由原来不超过50万元调整到不超过500万元。但由于诉讼费标准下调，2008年，西陵法院诉讼费收入只有206万，较2007年只增加6万元，而且由于案件数量上升、难度增加、实际办案成本上升等原因，在完成区委、区政府要求的每年自筹基建资金120万元任务后，已所剩无多，如人员经费和公共经费不能得到政府财政保障，将影响法院工作的正常开展。

    三、我国现行法院经费保障体制的缺陷

    (一)经费不足，影响法院审判职能发挥

    我国目前尚处于社会主义初级阶段，行业、区域之间发展不平衡，城乡差别、地区间差别尚没有消除。法院经费实际上和地方财政仍紧密相连。法院经费将出现巨额缺口，部分法院正常运转难以保障。从现行的经费保障机制来看，诉讼费收入是弥补法院经费开支的重要来源，新办法带来的诉讼费收入的大幅减少，必然对法院已经捉襟见肘的经费产生更大的冲击，特别对经济欠发达地区的基层法院，其正常工作将难以开展。可以想象，在这种经费短缺状况下，法院审判职能很难充分发挥和落实。

    (二)法院经费的分级负担，容易产生地方保护主义

    一方面：由于经费严重不足，法院领导不得不花费较多的精力协调解决，可以说法院领导班子的精力相当一部分是用在经费间题上，法院领导经常为法院的经费计划安排，常常为筹集资金四处奔彼，影响了领导抓审判和队伍建设的精力。另一方面：法院的现行财政体制实际上主要由地方财政负责人民法院的经费。这种体制使司法机关过分地依赖地方财政，常常要靠人事关系来解决经费困难，因而从经济上束缚了法院的手脚，有碍于法院独立行使审判权。

   (三)“收支两条线”形式化，造成法院地区经费保障差异

    法院经费保障体制上的“收支两条线”管理并没有真正实现收支彻底脱钩。首先，收支两条线在形式上是收支“两条线”运作，但实际上是许多地方财政还是根据法院收取的诉讼费和罚没款数额，在扣除一定比例的统筹款后以业务补助经费的形式回拨给了法院，法院多收，财政多退；法院少收，财政少退。这样的常规作法使得“收”和“支”仍然变相地挂钩,“收支两条线”制度在法院系统推行的预期效果并未完全实现。其次，收支两条线制度在实际运作中，在经济落后的地区，普遍存在诉讼费用补同级财政截留、调剂的现象，使原本拮据的法院经费供给更加紧张。第三，由于地区间经济发展的不平衡，法院经费保障体制与地方财政的紧密联系导致了法院经费保障不均。

    (四)财政对法院基础性建设和物质装备资金安排较少，制约了法院基建装备建设发展

    法院的经费名义上由财政全部保障，但由于地方财力所限，尤其是在一些贫困地方的法院，财政根本无法保障法院的经费，财政预算拔款主要是保障法院人员经费和经常性支出，法院基建、装备资金只能来源于诉讼费的回拨和借款，造成法院办公条件差，装备残旧，审判法庭建设不规范，数量不足。西陵区法院建院二十年，法院审判和办公场所经历了由无到有，由小到大的过程，物质装备建设也取得了明显效果，但尚不能完全满足新形势下人民法院审判工作的需要，与其他先进法院相比，也存在明显的差距。

    1、审判综合楼建设情况。2007年，在区委、区人大、区政府、区政协和市区有关部门及市中院的大力支持下，法院审判综合大楼建设项目正式启动，新的办公环境将为全院干警以及社会各界人士提供良好的司法活动场所。根据区委、区政府（2006）第10号专题办公会议纪要，法院审判综合大楼建设总投资控制在1500万元以内，区财政解决建设资金500万元，区法院用五年自筹600万，争取国债资金300万元以上，按该纪要精神，法院每年要自筹120万元。但由于建设期间物价上涨幅度较大（如钢材每吨由3000元涨到5000多元，水泥、沙都有相应上涨），导致建筑成本不断提高；在审判大楼土建工程开工后，该院需缴纳城市建设配套费等各类规费、土地费200余万，一些相关的配套设施如电梯、消防设施等也需要同步进行施工建设，而原有的建设方案和预算，未对相关配套设施的费用统筹安排，导致建设资金的缺口较大，为此，西陵法院积极向上争取资金，2008年共争取国债专项建设资金130万元，省高院办案补助专款100万元，缓解了该院基本建设和办案资金不足的问题，但仍存在较大的资金压力。

    2、《人民物质装备建设标准》落实情况。随着法制建设的不断加强，对基层法院的硬件要求也不断提高，按照最高法院《人民法院物质装备建设标准》，审判法庭需按规范化标准建设、改造、装备，通讯设施、证据展示系统、计算机网络建设、交通工具等均需大量资金投入。以交通工具为例，按标准西陵法院可配备各类车辆25辆，而现有车辆仅12辆，且部分车辆存在性能差、车型不合理及超期使用的情况，如按标准配车，存在很大的资金压力。此外，西陵法院现有网络设备、文印设备、宣传设备、档案设备、警用设备与《人民法院物质装备建设标准》对照，普遍存在数量不够、质量标准不高等问题，如按标准配备，购置设备和使用维护都需大量费用，仅靠法院自身是难以完成的。因此，当下的法院物质装备工作现只能以满基本需要为主，力争逐步改善。

    (五)干警福利待遇降低，队伍稳定受到冲击

    从工作性质上说，法院工作是一份吸引人的工作，但是工作压力的大小、待遇的好坏同样也是人们择业的重要标准。特别是基层法院法官长年在审判一线辛苦工作，默默奉献，但由于行政职数限制，待遇低，严重挫伤了法官的工作积极性。近年来，许多地方的法院已经出现了审判人员紧缺、断层的现象。近三年来，西陵区法院先后有8人调离法院，他们中有的辞职当了律师，有的调到了经济发达地区，有的调到了党委政府机关，人才流失的趋势有增无减。

    (六)中央财政对法院的转移支付制度不完善，转移支付资金未能发挥应有作用

中央财政对法院的转移支付目前主要有1999年9月15日实行的中央政法补助专款和2007年10月11日实行的中央补助人民法院办案专款，虽然都出台了相应的管理办法，但办案最多，经费压力最大的基层法院却很少得到转移支付资金。

    四、加强法院经费保障的意见和建议

    近年来，中央对人民法院经费保障工作日益重视，但鉴于基层法院人、财、物管理的现状及辖区财政状况，法院经费保障不足的情况由于各种主客观原因仍不同程度的存在，经费缺乏，已成为困扰法院依法独立行使审判权的一个难题。在逐步建立社会主义市场经济体制的进程中，社会经济正在起着翻天覆地的变革，各类案件剧增，法院的审判业务日趋繁重，现有的经费保障制度已难以适应形势发展的需要。人民法院经费保障工作做好了，直接体现着国家对法院工作的重视，体现了法律的尊严和法院的公正与效率，对推进依法治国进程，具有十分重要的意义。而且，只有经费得到足够的保障，法院工作人员的工作积极性和创造性才能充分调动起来，院领导也不需再为经费东奔西跑，而是将更多的精力投入到加强审判工作、队伍建设和司法改革上，提高案件质量和司法效率。也只有在经费不与收取的费用有直接联系，才能真正实现司法公正和司法为民。因此，笔者认为，在当前强调司法改革的进程中，经费保障机制也可从以下几个方面进行相应的改革及尝试。

    （一）对人民法院的经费管理实行垂直管理

    改变目前这种法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法，实行全国法院系统的经费由国家计划单列，财政统一拨款，并立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度。

    （二）加大上级财政转移支付力度

    在经费不足问题上，就目前基层财政的财力而言，如果还是按财政分级负担，目前存在的问题是无法得到彻底解决的，只有加大上级财政转移支付力度，经费缺口部分由上级财政拨款，其部门预算才能够真正运转起来。 

    （三）实行一把手工程

    要彻底扭转一些基层领导对法院经费保障重要性不足的情况，笔者建议将人民法院经费保障问题纳入同级党委、政府的一把手工程，实行问责制。

作者单位：西陵区人民法院   

本文载经济日报出版社《新时期基层工作创新

与和谐社会建设理论与实践》论文集