一、法律援助制度概述

    （一）法律援助的概念

    关于“法律援助”的名称，英文为“LegalAid”中文有其他不同的译法，有人将其译成“法律扶助”，有人译成“法律救助”。

    在国外，从受援者方面看，法律援助的概念可有广义和狭义之分。狭义的法律援助概念，一般是指律师无偿地为有经济困难的诉讼当事人提供法律咨询、诉讼代理或辩护等帮助。而广义的法律援助，是指实现保障公民人权的重要法律措施。在国内，对法律援助概念的界定，同样也有广义和狭义之分。第一，以主体的不同对法律援助进行划分。广义的法律援助，是指法官、检察官以外的法律工作者提供的法律援助。狭义的概念仅指由律师提供的法律援助。第二，从救助费用划分法律援助。狭义的法律援助仅指律师无偿或者少收律师费而提供的法律帮助，而广义的法律援助包括了人民法院缓收、减收或者免收诉讼费用的司法援助方式。

    我国司法部对法律援助下过定义：“法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难者或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制、健全人权及社会保障机制的一项法律制度。”简单点说，法律援助就是国家为一些“弱势群体”的当事人提供减、免费的法律服务。它的实质就是用法律手段来扶贫、扶弱，使公民在法律面前能实现真正的平等。事实上，法律援助制度以其法治、平等和公正三项基本价值，被国际社会公认为是确保现代法制国家司法公正的重要手段、是保障司法人权、实现社会公平与正义的一项重要制度。

    （二）法律援助制度的功能

    建立健全行之有效的法律援助制度，既是国家构建和谐社会，保障人权、完善法制的具体体现，又是实现司法公正、维护社会稳定的有效措施。我国法律援助主要具有如下功能：

    1、扶弱济困以保障人权行使。

    在社会主义市场经济条件下，随着大量新法律法规颁布实施，公民的经济权利、政治权利和其它社会权利越来越广泛而具体，大量涉及公民各种权益的纷争需要采取诉讼或非诉讼的形式解决，这就必然导致公民法定权利的平等与保障权利实现的客观条件不平等之间的矛盾。同时，在相当长时期内无法消除贫富悬殊已是不争的事实，如果没有一种保障人权平等的救济机制，则无异于漠视公民之间的事实上的权利差别，无异于国家默认作为具体的公民权利不平等的存在。因此，对于那些经济困难、生理或智力有缺陷以及未成年的当事人，依法指定律师为他们辩护，保障其享有基本的人权，在一定程度上可以减少乃至消除客观存在的不平等现象，促使“法律面前人人平等”原则得以实践。

    2、推进诉讼实现以彰显司法公正。

    法律援助制度作为实现司法公正的助力器或是添加剂，可以有力地保障司法公正内在价值的实现。实现诉讼追求的最高价值——司法公正，既需要完善的法律制度保障，又需要高素质办案人员严格依法行事，同时更需要参加诉讼的双方当事人享有充分的诉讼权利。然而，双方当事人法律素质的提高、客观条件的增强，绝非一日之功，必须通过相关法律援助在客观外力方面施以援手，才能够使弱者得以抗衡强者，使劣势上升为均势，才能够促其充分行使自由、平等权利，从而实现公正和正义的裁判。如果社会上相当数量的公民由于经济困难或其它原因而无法得到应有的法律帮助，法律条文对于公民权利规定得再全面、再具体也只能是一纸空文。从这个意义上说，建立法律援助制度是实现法律规定的社会关系的重要保障。

    3、衡控辩力度以提升诉讼质量。

    在刑事、民事和行政诉讼中，诉讼双方均围绕纠纷进行诉讼，双方力求在法院（法官）的主持下，通过一系列法定审判程序使纠纷得到公开、公平、公正地解决。在刑事诉讼中，由于有强大的国家强制力作为被害人的后盾，处于控方的追诉者（侦查人员、公诉人）具有较高的业务素质，熟知控诉和追诉技巧。相比之下，案件被告人和自由受到限制的犯罪嫌疑人反而成为司法程序中弱势的一群，需要得到相应援助以取得平等机会与国家机关申辩。在民事诉讼中虽然双方当事人进行诉讼实行谁主张谁举证，一般而言，很难确定原告方的力度一定强于被告方，但是在多数情况下，肯定有一方力度较弱。在行政诉讼中，虽然作为应诉方的行政机关处于被告地位，但因其实行的是政府作为或不作为的行为，应诉的代理人多是政府法制部门的人员，其法律素质自然优于起诉方的公民。因此，在上述控、辩双方对抗的诉讼过程中，处于弱势、劣势的被告人或者当事人，惟有通过法律援助得到诉讼技巧和诉讼力量上的帮助，才能实现控、力度上基本平衡，实现矛盾双方的平等对抗，从而提升诉讼的质量。

    4、消弭矛盾纷争以维护社会稳定[1]。

    在法治社会里，一旦其它手段用尽或无法运用其它手段，诉诸法律就应当成为“最后的一根稻草”，成为最有效的“杀手锏”。维护社会稳定的最优方案是将社会各个组织调整到最佳有序状态通过增强法律在社会各个阶层的执行力，促进社会公众对法律的理解与亲和。由于诉讼成本高、耗时长、执行难等现实困难，阻碍了社会贫弱者拿起法律利器。倘若那些有理无钱、有理无权、有理无能的社会贫弱者得不到帮助，权利虚置、状告无门，无法保护自己的正当权益，那就必然会严重地危害法律的权威，甚至有可能激化社会矛盾，使弱势群体中的个别人采取法外手段私下解决甚至铤而走险做出极端的事情，从而成为犯罪滋生的根源。当前存在的一些不稳定因素，如工人下岗、民工工资被拖欠、房屋拆迁安置纠纷等，这些关乎困难群众基本生存的大量问题，与缺乏及时有效的法律援助不无关系。而当法律援助成为贫弱者的一项法定权利后弱势群体对抗外界侵害的能力必然有所加强，对于犯罪者侵害弱势群体的意图也会起到一定的遏制效应。

    （三）确定我国法律援助条件的基本原则

    1、平等原则。

    法律援助制度的基本宗旨和主要目的在于通过完善司法程序，保证“公民在法律面前一律平等”这一宪法原则不因公民财产多寡的限制而平等地得以实现。为保障公民不受经济困难因素的影响，获得与其他有支付能力的公民平等地进入诉讼程序，行使诉讼权利的机会，应当对无力支付法律服务费用的当事人，经其本人申请和有关机构审查核实，为其提供法律帮助，免除或减少应当收取的法律服务费用，使其获得与对方当事人同等的诉讼或非诉讼权利。

    2、权衡优先原则。

    对情况特殊的案件，为保障当事人合法权益，维护法律的正确实施,经权衡可以确定优先受援人。随着世界范围内民主与法制的不断健全和国际社会对人权的不断重视，法律援助不仅局限于经济方面,而且反映在政治、思想、文化、社会的各个领域，法律援助的对象也从经济困难者扩展到身体、精神、文化等方面处于弱势的特殊社会群体。确定权衡优先原则，对法律法规规定的应当获得法律援助的对象，关系到公民生存或生命安全权益的援助对象，老、残、妇女、儿童等社会弱势全体予以优先考虑，而不管其经济状况如何，只要被告没有委托辩护人，法庭必须按照规定为其指定辩护律师。

    3、法律援助的受援面必须与法律援助资源相平衡。

    法律援助的受援面是指依法享有获取法律援助权利的经济困难的公民和刑事诉讼法规定的特殊案件的当事人。法律援助的资源是指法律援助使用的资金和公益劳务资源的总量。我国是一个处在社会主义初级阶段的发展中国家，发展法律援助事业必须综合考虑财政承受能力有限，律师资源短缺而受援面庞大的客观现实条件，处理好法律援助资源短缺与法律援助需求的矛盾，努力在法律援助总供给与总需求之间寻求相对的平衡[2]。综合考察评估对符合设定条件的潜在受援人实施法律援助后产生的社会效果和法律效果以及国家和地方实际能够利用的法律援助的资金和人才资源等因素，科学准确地设定法律援助受援人条件，以期达到尽可能低的资源消耗获取更多的受援人提供法律援助并使这种援助的数量和质量达到最高限度。

    二、法律援助法律关系

    法律援助法律关系，是由有关法律援助法律规范所调整的，在管理、实施法律援助的过程中，法律援助机构、法律援助人员与国家（政府）及受援人之间所形成的权利义务关系。它具有以下特点：法律援助法律关系是受有关法律援助法律规范所调整的一种社会关系；法律援助法律关系存在于法律援助机构、法律援助人员与国家（政府）及受援人之间；法律援助法律关系的内容是法律援助机构、法律援助人员与国家（政府）及受援人之间的权利与义务；法律援助法律关系是以国家对公民的司法保障义务为前提，以实现受援人诉讼权利为途径，进而实现保护受援人实体权利之目的的社会关系。

    （一）法律援助法律关系的要素

    法律关系包括三大要素：主体、内容和客体。法律援助法律关系也是如此。

法律援助法律关系的主体，是指在管理、提供法律援助的过程中，依法享有权利和承担义务的国家（政府）、法律援助机构、法律援助人员及受援人。其分为三类：责任主体、实施主体和受援主体。责任主体是指对法律援助负有最终责任的国家（政府）。实施主体是指管理、提供法律援助的法律援助机构及法律援助人员。受援主体是指有权获得法律援助的对象。法律援助法律关系的内容，是指由有关法律援助法律规范所规定并保障其实施的法律援助法律关系主体的权利和义务。在法律援助法律关系中，由于各个主体的地位不同，所享有的具体权利与承担的具体义务也不同。就每个主体而言，通常其享有的权利与其承担的义务具有辩证统一性，表现在权利与义务的相结合和相对应上。法律援助法律关系的客体，是指法律援助法律关系主体的权利与义务所指向的对象。法律援助法律关系主要包括国家（政府）与受援人之间关系，国家（政府）与法律援助机构、法律援助人员之间关系，法律援助机构与法律援助人员之间关系，法律援助人员与受援人之间关系共四类法律关系。所有这些法律关系均以受援人权利和义务的实现为核心内容。而实现受援人权利和义务的目的则为保护受援人实体权利的实现。故而受援人的实体权利为法律援助法律关系的客体。

    值得注意的是，在确定法律援助的责任主体时，应区分法律服务行业及其人员的职业责任和法定义务之间的界限。法律服务行业的基本方式和性质是向社会提供法律服务；在向公民和组织提供法律帮助的过程中，除了维护当事人合法权益外，还必须维护法律的正确实施，这表明其具有社会正义性。法律服务行业本身固有的代表、维护、实施社会正义的性质，决定了法律服务行业不应当仅仅作为法律服务者谋取私利的职业，决定了它在维护公共利益和满足社会法律需要方面肩负着比其它职业更重要的责任。从这个意义上说，法律服务人员从事法律援助工作是其一项重要的职业责任，具有一定的强制性。但同时需要明确的是，这种强制性只能是从职业道德义务的角度来界定，而不能认定为法定义务意义上的国家强制性。即法律服务行业及其人员不应当成为法定义务意义上的法律援助的责任主体。

    （二）法律援助法律关系分述

    1、国家（政府）与受援人之间的法律关系。

    国家（政府）与符合法定条件的受援人之间具有的权利义务关系是以法律援助的国家责任为基础的，实质上是宪政意义上的法律关系。从法理层面说，国家有责任保障公民平等实现法律规定的权利及法律面前人人平等的宪法原则。从政治学上说,政权意义上的国家是权利义务的集合体，享有管理国家事务的一切权力,同时负有保护公民合法权益的义务。此外，国家作为国际社会的成员理应承担对国际社会的缔约责任。我国已于1988年承诺加入含有法律援助内容的《公民权利和政治权利国际公约》，故而负有执行《公约》中法律援助规定的责任。在这种法律关系中，国家（政府）有权利通过立法规定受援人的资格条件（在世界范围内，主要包括经济上的条件与案件情由上的条件两个方面），有义务承担受援人的法律援助服务费用。受援人有权得到国家提供的减、免费用的法律援助服务，有义务提供相关文件证明自己符合法定受援条件。

    2、国家（政府）与法律援助机构、法律援助人员之间的法律关系。

    国家对公民的法律援助责任是通过实施法律援助职能的执行机构——政府来行使的。[3]政府与法律援助机构、法律援助人员之间的法律关系分为两类：政府与法律援助管理机构之间的法律关系，政府与法律援助提供机构和法律援助人员之间的法律关系。由于政府往往设立相应职能部门或在宏观调控下授权由独立的组织来组织管理法律援助工作，因而政府与法律援助管理机构形成了内部行政法律关系。这决定了他们之间的权利义务关系为：政府有权利要求法律援助管理机构有效行使法律援助的管理职责，有义务为法律援助管理机构组织、管理和监督职能提供必需的经费；法律援助管理机构有权利从政府财政预算中获得法律援助组织、管理和监督职能所必需的经费，有义务有效行使法律援助的管理职责。政府与法律援助提供机构、法律援助人员之间的法律关系表现在：政府有权利要求法律援助提供机构和法律援助人员履行政府对公民的法律援助责任，有义务支付法律援助提供机构和法律援助人员提供法律援助活动中必需的经费；法律援助提供机构、法律援助人员有权利从政府财政预算中获得法律援助提供职能必需的经费，有义务依法代表政府对公民提供法律援助。

    3、法律援助机构与法律援助人员之间的法律关系。

    法律援助人员指具体为受援人提供法律援助的法律服务人员。在我国当前，主要包括法律援助专职律师及承办法律援助案件过程中的社会执业律师、公证员和基层法律工作者。法律援助专职律师是指专门办理法律援助案件、不承办有偿法律服务案件，由政府支付工资与法律服务费用的专职人员。而社会执业律师、公证员和基层法律工作者主要从事有偿法律服务，只有在他们承办法律援助案件时才称之为法律援助人员。根据法律援助机构的指派，法律援助人员与受援人签定委托协议，为受援人提供法律援助。由此形成了法律援助机构与法律援助人员之间的行政委托与被委托关系。表现在：法律援助机构有权要求法律援助人员为受援人提供合格的法律援助服务，有权监督法律援助人员的办案进程和质量，有义务为法律援助人员出具必要的法律文书，协调与法院等相关部门的关系，有义务支付法律援助人员的实际办案开支；法律援助人员有权要求法律援助机构出具必要的法律文书、协调与法院等相关部门的关系、支付实际办案开支有义务为受援人提供合格的法律援助服务并接受法律援助机构对办案进程和质量的监督。

    4、法律援助人员与受援人之间的法律关系。

    基于法律援助机构对法律援助人员的指派与受援人接受指派人员的意思表示，通过法律援助人员与受援人签署的委托协议，法律援助人员与受援人之间产生了特殊的民事委托与被委托关系。一般法律服务中的法律服务人员之间形成的民事委托与被委托关系是建立在平等、自愿、有偿的基础上。而法律援助中法律援助人员与受援人之间的委托与被委托关系则是建立在有条件、非自愿、无偿的基础上。他们之间的权利义务关系表现在：法律援助人员有义务为特定的受援人提供维护其合法权益所必需的合格的法律援助服务，有权利要求受援人提供有关案件的真实情况、证据及相关资料，并提供必须的配合；受援人有权利得到法律援助人员的合格的法律援助服务，有义务提供有关案件的真实情况、证据及相关资料，并给予法律援助人员必要的配合。

    三、现行法律援助制度不足与完善

    （一）现行法律援助制度的不足之处

    受经济、社会、法治发展水平的限制和相关因素的制约，我国的法律援助制度尚未发挥出应有的作用，在实施过程中暴露出了一些亟待解决的问题，主要如下：

    1、理论基础薄弱、政策法规欠缺。

    按照法治社会的标准和要求来看，我国立法、行政执法和司法对于弱势群体的人权保障，无论是理论基础，还是政策法规，都有相当的距离：实现对妇女、未成年人、残疾人等弱势群体保护所需要的经费和其它物质条件，在立法中没有具体的量化标准；对侵权行为应当通过何种程序加以防范和惩处，缺乏可操作的规定；特别是对弱势群体的一些权利诉求尚未确认和调整，如垂危病人寻求安乐死，临终者要求关怀的权利，同性恋者和变性人关于婚姻的权利，贫困人群要求提高生活水准和获得医疗保健的权利，农民工要求获得与城市居民平等的社会保障和就业权利等等。

    2、供需矛盾突出、尚需各界认同。

    由于根深蒂固的封建传统文化影响，社会上不同程度上存在着重义务轻权利、重集体轻个人、重人治轻法治的思想，而政府是责任主体的意识尚未完全确立。有些地方只关心经济发展速度，即使财政状况较为充裕，也未将法律援助办案经费列入财政预算。法律援助成了律师的纯粹义务，一些律师失去了原有的工作热情，消极懈怠现象日渐显现。一些地方没有设立法律援助机构，而已经建立机构的地方也不同程度地存在“四无机构”（无编制、无经费、无专职人员、无办公场所）等不规范现象，案件指派十分困难。

    3、机构衔接不够、机制尚未理顺。

    法律往往是对比较稳定的社会关系和社会利益的确认和保障，而容易忽略社会弱势群体的客观需求。由于社会转型、体制转轨日趋活跃以及文化多样性、利益多元化等带来越来越多的新问题、新情况和新关系，法律调整相对滞后，对弱势群体的人权保障造成不应有的缺损，使其在法律实践中更趋边缘化。一些作法，诸如由受援人分担仲裁和诉讼费用，由律师等法律援助办案人员交纳立案和调查取证相关费用等，致使某些受援人最终被排斥于仲裁与司法程序之外。法律援助体制的社会化认可程度相对较低，未能充分吸纳和利用社会法律资源。

    4、“刑重民轻”严重、削弱社会作用。

    法律援助机构办理的法律援助诉讼案件，大部分以上都是刑事援助，民事援助只占少部分。究其原因，首先是因为刑事援助制度法律规定明确，指定辩护制度渠道通畅。而且是人民法院以审判机关的地位去要求配合工作，所以刑事援助一有法院要求，一般都会有法律援助机构的响应。而民事援助都是受害人以个人的名义申请，《法律援助条例》中的“法律援助范围”、“经济困难的标准”又是授权事项，规定不一或根本无规可循。援助条件掌握和案件审批的随意性很大。加之法律援助经费紧张，又要先满足刑事援助，经费连刑事援助都不够，民事案件即使符合条件都只能限制批准或干脆不批，因而形成严重的“刑重民轻”现象。然而，从受援的迫切性来看，刑事被告有国家司法制度作保障，有公检、法三机关公正执法的法律和纪律要求为保证，刑事制度一开始就给被告合法权益必要保护。而民事权益被侵害的弱势群体，侵害往往使其生存都困难，而且没有法律援助就不会有有效途径主动向其提供保护。他们的受援迫切性更大。法律援助工作这种严重的“刑重民轻”现象使法律援助制度的社会作用大打折扣。

    （二）完善法律援助制度的构想

    毫无疑问，法律援助是一项惠泽黎民百姓的温暖工程和光彩事业。上述问题如果能得到很好解决，我国的法律援助工作将会有一个大的飞跃。在当前现有的条件下，为解决上述问题、完善法律援助制度，笔者在此提出以下构想：

    1、加强法律援助制度的宣传。

    结合当前以人为本和倡导社会公正的执政理念，加强对政府和相关部门的宣传，让他们在充分了解法律援助制度的基础上，认同和支持法律援助制度，在法律援助经费拨付、工作开展、机构建立和人员编制、创造相关社会环境等方面给予重大支持，改变法律援助工作由司法行政机关一家维持的局面。同时，法律援助制度的宣传要深入基层，特别是贫困农村、改制国有企业、建筑工地和个体私营企业等弱势群体集中的地方。让这些人充分了解法律援助制度，掌握通过法律援助制度帮助其维护合法权益的方法和途径。最后，宣传还要有意识地为法律援助经费的社会捐助打下基础。

    2、壮大法律援助组织以积累人力资本。

    律师行业是履行法律援助责任的当然主体，但并不是唯一的主体，社会成员对法律帮助的需求也不仅限于律师行业。必须按照国民经济和社会发展总体要求，对法律援助人力资源开发进行宏观规划，统筹安排。统一建立法律援助的组织机构，明确其代表同级政府履行指导、监督和组织实施法律援助的工作职能。坚持“一方有难，八方来助以律师事务所与法律援助中心为主要角色，法院、检察院和政府有关部门发挥联合优势。同时，应充分调动中介组织和社团法律服务队伍的积极性。

    3、建立相关部门的经常性协调机制。

    刑事援助中，应当逐步建立起公安机关、检察机关与法律援助机构的联系制度，使刑事援助对象能与有能力委托律师的犯罪嫌疑人一样，在第一次受到强制措施时就能享有律师帮助的权利，人民法院与法律援助机构的联系应当规范化、制度化。改善法律援助人员的执业环境，帮助和支持他们完成援助任务。民事法律援助案件中，法律援助机构应会同人民法院、鉴定机构、仲裁机构等部门，制定出全部认可和统一的法律援助审批文书，法律援助机构根据相关法律标准审查了援助对象符合援助条件，其相关文件就应当成为法院以及其他机关缓、减、免交诉讼费或其它费用的凭证和依据。工商、卫生等职能部门应当在各自的职责范围内给予法律援助机构支持和帮助，建立经常性的联系协调机制。从而真正畅通整个法律援助渠道。

    4、明确民事法律援助的范围、条件和程序。

    各地应尽快明确《法律援助条例》中的“法律援助范围”、“经济困难的标准”等授权规定事项，明示公告民事法律援助的申请范围、条件和程序，方便弱势群体提出申请，同时约束法律援助机构的审批行为，减少主观随意性。另外，应当注意到这样一个问题：法律援助机构未建立之前，刑事指定辩护是由人民法院负责，办案补助在法院的办案经费中列支，法律援助机构建立后，人民法院经费未减，刑事援助经费改由法律援助机构支出，财政上未作调整。在法律援助经费十分紧张的现有条件下，应当将这部分经费划拨给法律援助机构。再在法律援助经费通过各种途径增加的情况下，加大民事法律援助力度，改变法律援助“刑重民轻”一条腿走路的状况，全面发挥法律援助制度应有的作用。

    5、适当扩大法律援助范围和受益人群。

    由于目前我国律师人数和法律资源有限，因而法律援助的案件范围不宜过宽，否则援助组织将不堪重负。同时，援助范围也不能框定太窄，而将亟需帮助的人员摒于门外。因此，要从限定范围条件与申办程序入手加以规范。一方面要从案件具体情况加以限制。申请人的诉求必须符合有关法律规定的案件范围，受援人群限制在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中直接与当事人的基本权利和切身利益密切相关的一些案件，并且当事人有足够证据证明诉讼请求合理合法。另一方面要从申请人的经济状况加以限制，必须是自身经济十分困难、确实无力支付律师费用。惟有如此，法律援助制度才能真正发挥应有的作用，实现最大的效能。

参考文献

1、欧卫安：《刑事辩护制度的文化视野》，《中国刑事法》2000年第1期。

2、朱力宇、訾磊：《法律援助制度的若干理论依据和特点》，《法学》2001年第3期。

3、宫晓冰、杨诚、郑自文：《各国法律援助理论研究》，中国方正出版社，1999年版。

4、宫晓冰：《中国法律援助立法研究》，中国方正出版社，2001年版。

5、陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社，1997年版。

6、胡玉霞：《论法律援助的两个基本问题》，《江西金融职工大学学报》2005年第1期。

7、吕正春：我国法律援助的价值功能及实现途径》，《党政干部学刊》2005年第4期。

8、漆娜娜：《试论法律援助的对象》，发表于《甘肃政法成人教育学院学报》2005年第1期。

[1]吕正春：《我国法律援助的价值功能及实现途径》，发表于《党政干部学刊》2005年第4期，第17页。

[2]漆娜娜：《试论法律援助的对象》，发表于《甘肃政法成人教育学院学报》2005年第1期，第92页。

[3]胡玉霞：《论法律援助的两个基本问题》，发表于《江西金融职工大学学报》2005年第1期，第60页。

本文获湖北省法官协会首届法官论坛征文二等奖

作者单位：枝江市人民法院