一、全市两级法院法官干部队伍基本情况

    （一）编制情况

    全市两级法院（16个基层法院，含神农架林区人民法院），截止2007年6月，共定编1178人，其中中央政法专项编制1095人，地方行政编制4人，地方事业编制61人，其它编制18人。现实有在编人员1091人，其中中央政法专项编制999人，地方行政编制3人，地方事业编制67人，其它编制22人。

    中央政法编制人员中，有法官职务（身份）的741人，占74.17%。其法律职务情况为：正副院长身份65人，审判委员会委员身份99人（含庭长人员、不含正副院长），正副庭长身份208人（不含审判委员会人员），审判员314人、助理审判员55人。其中，在审判执行工作一线的办案法官594人，占法官总数的80.16%。

    (二)年龄及性别结构情况

    全市741名法官中：25岁以下的3名，占0.4%；26岁至30岁的23人，占3.10%；31岁至35岁的58人，占7.82%；36岁至40岁的203人，占27.39%；41岁至45岁的177人，占23.89%；46岁至50岁的108名，占14.57%；51岁至55岁的123名，占16.60%;56岁至60岁的46名，占6.2%。

男性法官583人，占78.68%；女性法官158人，占21.32%。

   （三）学历情况

    全市741名法官中：高中中专以下学历61人，占8.23%；大专学历188人，占25.37%，其中国民教育165人，党校23人；大学本科学历478人，占64.51%，其中国民教育378人，党校100人；硕士研究生以上学历14人，占1.89%，其中国民教育12人，党校2人。

    （四）职级情况

    全市741名法官中，副厅级1人，正处级6人，副处级38人，正科级156人，占21.05%；副科级240人，占32.38%；科员300人，占40.49%。

    （五）人员增减情况

    2001年至2006年，全市两级法院共流失法官220人，占现有中央政法编制人员的22%。其中，提前退休50人，“一刀切及退养”84人，调离51人，辞职14人，在职死亡及违法违纪开除等情况21人。而同期全市两级法院新任命法官（通过司法考试人员）仅55人，法官绝对数减少165人。

    就以上五个方面分析，全市两级法院法官队伍基本呈现以下特点：

    一是全市法院空编情况普遍存在。全市两级法院除三峡坝区法院外，中央政法专项编制空编96人，占总编制数的8.77%；地方行政编制空编1人。枝江市法院空编最多，达12人；长阳县法院、中院、秭归县法院空编也较严重，分别为11人、9人和8人。如果加上即将增加的57个编制，全市法院空编将达到153人，占总编制的13.97%。

    二是现有法官人员年龄偏大，青年法官太少。741名法官中，30岁以下人员仅26人，仅占法官人员的3,5%;而50岁以上的有169人，占法官人数达22.81%，;两者相差18.31个百分点。特别是56岁以上的达46人之多，他们将逐步退出审判、执行一线岗位甚至退休，这样未来五年全市法院审判力量将更加不足，法官青黄不接的问题将进一步加剧。这一问题尤以中院、当阳、夷陵、枝江等法院表现突出，中院35岁以下的法官为15名，而51岁以上的法官34人，两者相差19人之多。当阳、夷陵、枝江等法院两者相差也分别达到18人、11人、10人。

    三是法官文化程度提升较快，但培训提高任务仍十分艰巨。较1995年《法官法》实施之初全市两级法院大学本科以上学历仅235人相比，现有法官大学本科学历达492人，增长率为109.36%，而且高学历的法官人数呈快速增长之势。仅2005年来，全市两级法院就有12人考取了在职法律硕士。尽管如此，741名法官中不符合法官法规定的本科学历的仍有249人（未排除有关年龄限制因素），尽管三年来我们通过开展基层法院法官集中轮训等途径，初步解决了少数法官的培训问题，但未来几年法院培训任务仍十分繁重。

    四是法官职级普遍偏低。现有741名法官中，科员级别的法官300人，占40.49%。中院现有的7名班子成员，还有3人为副县级，20名中层正职有12人为正科级；枝江、远安、兴山、长阳、秭归等基层法院任职多年的多名庭长，副科级都未落实。

    五是法官流失严重，法官办案压力加大。近五年来，全市两级法院增减人数相抵，法官实减少了165人。即使不断进人，进出相抵，也是负数。以中院为例，2001年至2006年，中院共新增人员29人，其中毕业分配和公开招录人员5人、基层法院选调5人、军转干部6人、调任10人、其他机关调入3人；而同期实际减少33人，其中提前退休6人、“一刀切及退养”17人、调离3人、辞职1人、因公死亡3人、违纪处理3人，进出相比少了4人。基层法院也多是类似情况。而且，近年来法官主动辞职的情况呈上升趋势，如五峰县法院近五年来法官辞职人员达4人，中心城区伍家岗区法院仅去年来辞职人员就有3人。还有，一部分因公致残、因病不能坚持正常办案的不得不养进来。与此同时，全市两级法院受案数却呈上升状态，2001年至2006年全市两级法院共受案116973件，与上一个五年受案数114014件相比，增加2959件；一线办案法官人均年办案40件，法官办案压力明显加大。

综上所述，全市两级法院法官队伍“断层”问题已是不争的事实，青黄不接的问题将持续存在，如果不尽快加以解决，审判资源的合理配置必将受到影响，必将制约法院审判事业的发展。

    二、法官干部队伍“断层”问题的原因分析

    法官干部队伍出现断层问题，原因是多方面的，主要原因有“三难”：一是“门难进”，二是人难招，三是人难留。

    （一）法官“门难进”

    法官门难进，具体来讲有两个方面的因素：

    一是法官准入制度标准高。目前，法院进人客观上要受《法官法》和《公务员法》双重标准的制约。通过公务员公开招考的不一定具备司法考试资格，通过了司法资格考试的又未必符合公务员公开招考的条件。

    从全市两级法院的实际情况看，通过公开招考进入法院的和上级组织部门安排的选调生，多难以通过司法考试。据统计，近五年来，全市两级法院共有230名参加了司法考试，通过考试的93人，减去已取得法官资格参加考试的38人，实际上未取得法官资格的人员通过司法考试人员的55人，其中新招录的大学生和选调生仅24人。不能通过司法考试，就只能从事审判执行的辅助性工作，缓解不了法院目前急待解决的审判力量不足问题。与此同时，通过了司法考试的人员又因《公务员法》的限制，难以进入公务员序列。以中心城区西陵区法院为例，该院2名事业编制人员分别于2003、2005年通过了司法资格考试，并在法院从事书记员工作多年，具有一定的审判实践经验，虽然通过了司法考试取得了资格，但因受“逢进必考”的规定限制却不能进入政法专项编制，无法从事审判工作。现在全市两级法院多面临“想要的来不了，进来的跨不过门槛”的困境。

    二是每年进人指标有限，空编现象严重。中院平均每年从大学生中招录的不到2人，而每个基层法院平均每年还进不到1个大学生。

    在法官门难进的同时，对法官的辞职、跨部门调动和提前退休等离开法官渠道，现行法律、政策规定与公务员一样，没有特殊限制，基本上凭个人申请，单位难以控制，没有理由和依据不予批准。2001年至2006年，全市两级法院220名流失法官中，提前退休的50人，“一刀切及退养”的84人，调离的51人，占流失人员的84%。

    （二）人难招

    1999年《中共中央关于进一步加强政法干部队伍的决定》下发后，法院招录用主任科员以下的工作人员，主要实行的是省级法院审核、组织人事部门统一组织考试录用的办法，全省一个标准招录，无山区、平原、大中城市之别。宜昌多为国家级和省级山区县市，经济相比落后，因此，众多考生多报考经济发达的地区。困难地区、山区县，如五峰、长阳、秭归等基层法院在招录人员时，几乎没有人填报，或者达不到招录比例而无法招录。与此同时，政策上的相互不衔接，也影响法院招人。司法考试按规定少数民族地区和贫困地区大专学历可以报名，而全省统一招录公务员时统一规定为本科学历，客观上造成了贫困地区、少数民族地区和山区法院无人问津。

    （三）人难留

    主要问题是法官责任大而待遇偏低，导致人难留，法官流失严重。随着依法治国的逐步推进，法官的社会地位逐步提高，但法官承担的政治责任和社会责任日益加大，法官长期处于矛盾纠纷的风口浪尖，加之案件多，矛盾纷繁复杂，不得不长期超负荷工作，造成全市法官的身体健康状况堪忧，相当部分的法官经常带病坚持工作。而法官待遇仍然偏低，等同于同级公务员，与其承担的责任和付出的劳动不相适应。

    一是经济待遇偏低。法官没有独立的工资序列，工资标准完全按照行政级别享受公务员的同等工资；增资调资等也与公务员完全一样，其他津贴和福利待遇也是按公务员标准执行，完全按照行政级别执行，不太符合法官队伍的特点和规律，不太符合法院工作的具体实际，也与《法官法》第34条、第36条规定不统一。统一规范津补贴政策以后，基层法院特别是山区贫困县法院，收入差距进一步拉大，法官收入本来只能维持基本生活，不足以养家糊口。今后进人难的矛盾可能会不断加剧。

    二是职级待遇偏低。虽然实施法官法以来特别是加强法院基层建设的有关措施出台以来，法官的职级待遇有了较大的改善，如夷陵区、当阳市、宜都市法院的院领导一经任命即落实正科级，庭长一经任命即落实副科级。但总量上看，仍然还有很大缺口。基层法院很多庭长只是一般的科员级。主要问题在于核定的领导职数和非领导职数太少，其原因又在于上世纪80年代的倾斜政策已经远远不能适应现在形势的需要。“两院”一直未参加统一管理，又未形成单独序列。按照新的公务员法的要求配备干部、明确职级，法官和检察官就更加吃亏了。与此同时，法院工作要比其他公务员升职慢好几个周期，因到法院工作要在获得司法资格考试合格，年满23周岁后，方能任命为科员，然后走“助审员---审判员——副庭长——庭长”这一漫长的过程。由于无法得到及时升迁，法官的积极性受到损害。责任大而待遇偏低，客观上造成部分法官不能安心工作，或辞职另谋高就，或调往经济发达地区，或提前退休去赚钱，法院留人难，人才流失严重。近五年来，全市两级法院主动辞职的达14人之多，就是明证。而且，近几年人才流失呈加速趋势。以2005年中院为例，有1人考取博士研究生后辞职，1人辞职去当律师，1人要求提前退休，1人要求调离。现有法官的流失与法官进入的困难形成鲜明的对比，加剧了法官的“断层”。

    三、解决法官干部队伍“断层”问题的建议和对策

    （一）降低法官标准不可取

    为了缓解法官“断层”危机，有人建议降低初任法官条件甚至降格录取新人。我们认为，这不可取。因为这样不利于法官制度改革，不利于法官队伍职业化和精英化。法官短缺现象只是暂时的，随着时间的推移，法官制度的不断完善，这个问题应该能够得到解决。但现在急需解决的是扩宽进人渠道，提高法官待遇，充分保障法官的权力，让人才进得来，留得住。

    （二）疏通进人渠道要先行

    一是要逐年进人，形成年龄结构梯队。在逐年进人时，要注意克服“多年不进人，一年进多人”的现象。二是要拓宽进人渠道，采取“两条腿”走路的方法。对于中院法官断层情况，应坚持不懈地走法官遴选之路，逐年从基层法院中选调优秀青年法官到中院工作，既能有效解决中院法官断层问题，也能在一定程度上提高基层法院年青法官工作的积极性。对于基层法院而言，不局限于应往届毕业生，而应根据用人单位的需求，允许从有司法资格的人员中选调，特别是在同等条件下优先考虑已在法院工作的事业编制人员中选录，这样一方面可以逐步消化法院事业编制人员，另一方面有利于及时地选拔符合《法官法》规定条件的人员走上审判岗位。三是改进招录办法，体现法院需求，照顾地区差异。现行办法由全省统一招录，不能兼顾地区之间、上下级法院之间的进人差异。因此，有必要改为以市州为主统一组织招录，在组织、人事部门的主导下，“两院”积极参与，根据专业需求情况，择优录用，再根据各县市区的缺员情况统一分配。

    （三）提高法官待遇不能等

    建议最高法院及有关职能部门尽快组织落实《法官法》和《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》有关规定，制定出台符合法院工作特点的法官和其他工作人员的职务系列、工资制度，提出适应审判工作特点的法院人员领导和非领导职务设置和职级比例方案，研究解决各地法院的地方编制问题，实行基层法院法官基本工资和津补贴无差异政策，尽快落实法官等级津贴，落实特别补助金和特别慰问金制度，以切实解决法官的待遇问题，这是法院留住人才和可持续发展的长远之计，治本之策。

    （四）在职培训力度要加强

    在目前司法考试难度不降低的情况下，要提高法院在编无法官身份的人员司法考试通过率，只有在加大培训力度上下功夫。除实行物质上的奖励和时间上的支持外，还应重点加强对这些参考人员的重点培训和指导，提高司法考试通过率，帮助他们过关，取得法官资格。

    （五）法官退休制度要改革

    法官是一个特殊的职业岗位，审判经验是最大的财富。对法官包括院庭长、审判委员会委员、审判员的任职年限，不搞年龄“一刀切”，只要身体允许，工作需要，不轻易让审判经验丰富的法官“休息”或退居“二线”，否则将是对审判资源的一种巨大的浪费。在这方面，最高法院起到了很好的示范作用。同时，在执行党政机关公务人员统一的退休年龄政策的前提下，可以允许对到退休年龄的法官实行反聘制度，以争取对现有的审判资源的充分合理利用。

    （六）法官职业监督及职业安全保护制度要跟上

    《法官法》第四条、第八条对法官职业权利作了较全面的规定，但是由于缺乏有效的职业保障制度，法官的这些职业权利没有完全落实，法官应有的职业尊荣也没有体现出来。因此要切实支持法官严格依法办案、依法独立审判。对刁难和不公正对待法官的行为应当予以追究责任，以保证法官职业地位和法官身份的稳定性，增强法官职业的神圣和尊荣。通过树立法院的权威，吸引人才，通过树立法官的尊严，让法官安心献身人民审判事业。与此同时，上级领导部门也应加大对法官的职业监督力度，规范司法行为，确保司法公正，维护司法形象。

    四、关于近三年全市法院法官队伍教育培训工作情况

    一是抓好政治教育，在革命化上下功夫

    全市法院坚持把法官队伍革命化建设放在首位，坚持不懈地认真开展了“两个务必”教育、司法为民教育、“司法公正树形象”教育、保持共产党员先进性教育、社会主义荣辱观教育、社会主义法治理念教育以及经常性的反腐倡廉教育、法官职业道德教育和纪律作风教育。中院党组将定点扶贫村—五峰县柴埠溪村和秭归县白云山村作为教育实践基地，三年来先后组织了三批机关干警107人次进村入户开展帮扶和接受“两个务必”教育，引起积极反响。全市法院都建立和完善了各自的学习制度，中院率先开展了“争创学习型法院、争当学习型法官”活动，进一步明确了每月利用两个星期六定期集中学习、年度学习计划、党组中心组学习、学习考勤、学习记录、学习笔记、学习交流、学习调研、外出学习成果报告、学习考试、学习考评等一整套制度。每年外请专家学者讲课3—5次，安排本院领导和业务骨干授课5—8次。并广泛开展读书交流活动。各基层法院也都形成了各具特色的学习教育制度。

    二是抓好培训，在提高司法能力上下功夫

    三年来，全市法院普遍加大了法官队伍的教育培训力度，将其作为提升司法能力的一个重要措施来抓，纳入岗位目标责任制进行考核；努力克服经费不足的困难，全方位地开展了法官任职培训、续职资格培训、法官晋升培训、岗位业务培训以及预备法官培训等。三年来全市法院组织参加上级法院、各级党校等各类培训班300期培训1451人次，自办培训班22期培训7076人次。出台优惠政策，鼓励干警“专升本”、“本升研”，干警的学历和素质逐步提高。目前，全市法院硕士研究生人数增加到了14人。鼓励干警参加司法资格考试，全市法院普遍对报名参加司考的干警每年安排集中复习时间不低于1个月，并对通过者给予一定奖励，有效提高了司考通过率。坚持理论联系实际，将学习与调研紧密结合，每年都有一大批有份量、有影响的调研文章在全国、全省法院学术讨论上获奖，论文采用数位居全省法院前列；连续9年获全省法院学术讨论会组织工作先进单位，也是全省唯一15年来一直坚持向最高法院报送案例的单位，中院先后被最高法院和省委政法委表彰为调研工作先进单位。机关调研刊物《宜昌审判》与全国八十余家法院建立了交流关系。

    三是抓廉政，在严字上下功夫

    进入新世纪以来，全市法院队伍的廉政建设经历了一个逐步加强的过程。中院认真吸取队伍建设中的深刻教训，在队伍管理中确立了从严治院、从严治警的方针，坚持严格要求，严格教育，严格管理，严格监督，严肃查处，先后制定了法官“八条禁令”的“高压警戒线”；加强了对审判执行权力的监督制约，逐步规范了法院立案、收费、审判、执行行为以及法官与中介组织和律师的关系，系统建立了各类案件的办案操作规范；加强了经常性的政治教育、廉政警示教育和纪律作风教育整顿；强化了党风廉政建设责任制；建立了法官职业道德和纪律作风检查考评奖惩制度，推出了随案向当事人发送《纪律作风监督卡》做法，已发送5000多份，无不廉反映；实施了廉政保证金制度；开展了经常性的检查督察，三年组织暗访60多次；开展庭审情况检查考评，仅2006年就组织考评80多次；建立了违法违纪快速查处制度，对违法审判和违纪行为进行了严肃查处和责任追究，及时果断地处理违法违纪的人和事，对一般违纪行为也不姑息迁就，积极探索和初步形成了“不愿为”、“不敢为”、“不能为”、“不必为”的长效机制，取得了明显的成效。中院纪检监察部门收到的举报投诉信件连续三年以40%左右的大幅度下降，连续三年实现了队伍零违纪、班子成员零举报。中院纪检监察工作受到省法院和省委政法委肯定，经验做法被最高法院刊载，监察室主任张晓霞被最高法院评为全国法院纪检监察工作先进个人。基层法院中，五峰法院长期坚持艰苦奋斗和廉政教育，保持了建院50多年无一人违法违纪受处分的纪录，还有兴山、枝江、葛洲坝、神农架林区等部分基层法院，近10年来没有受处分人员。

（执笔人：李建军、王晓方）

本文载于湖北省高级法院《法庭内外》2007年第5期