一、现行法律框架下的两难

    被征地附着房屋拆迁安置补偿争议的解决程序，我国现行法律未作专门规定，散见于法律、行政法规、地方性法规、部门规章和司法解释中，且无针对性。

    《中华人民共和国土地管理法》没有规定集体土地征收过程中附着房屋拆迁安置补偿争议和纠纷的解决程序。

    《中华人民共和国物权法》中有关于土地和房屋征收、征用的原则规定，但也未规定因征收、征用发生争议的解决程序。

    《中华人民共和国土地管理法实施条例》（行政法规）第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。该规定无甚针对性，也无可操作性可言。国土资源部没有部门规章解决这一问题，曾试图于2006年通过促使地方制定地方性法规或规章来解决，但至今只有少数地方制定了相关规定，而且规定大相径庭。

    《中华人共和国城市房屋拆迁管理条例》适用于城市规划区内国有土地上的房屋拆迁，城市规划区外的国有土地上的房屋拆迁，参照适用该条例。集体土地的征收，因其经过的程序复杂，费时长，其转变为国有土地的时间等难于界定，因此在解决被征地附着房屋拆迁安置补偿争议时，鲜有适用该条例的。

    最高人民法院的两个现行有效的司法解释[法复（1996）12号、法释（2005）第9号]，也无针对性。最高人民法院行政审判庭的答复(法[2005]行他字第5号)，因其效力问题，也得不到明确肯定而广泛的适用。

    在法制（治）社会，任何争议都应有明确的法律途径来解决。现实情形是无定法可依。但此类争议和纠纷又必须解决，因此争议各方陷入困境。反复的协商和协调无果，甚至出现被征地附着房屋被不明不白的火烧、强拆，以致引发各种社会问题，严重影响社会稳定。

    二、现行的被征地附着房屋安置补偿争议的各种解决方式之法律剖析

    （一）争议的协商、行政协调解决

    此种方式当然是一种法律允许的途径，大多数争议是通过这种方式解决的，本文中不做研究。

    （二）非法律手段的解决方式

    如争议一方雇用外部力量非法拆除、暴力或威胁拆除等等，因其明显的违法性，本文中不做阐述。

    （三）行政强制方式（具体行政行为）

    1、无任何行政法律文书的具体行政行为

    如政府不作出任何的书面决定，即派员拆除被征地附着房屋等等。此种方式的法律性质清楚，无阐述价值。

    2、责令拆除房屋、交出土地等具体行政行为

    实务中，行政机关多采用此种方式。具体行政行为的表现形式为行政处罚决定书或责令交出土地决定书；具体行政行为适用的法律条款是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和第四十五条的规定；作出具体行政行为的理由多为行政相对人不接受被征地附着房屋补偿标准、拒不拆迁阻挠国家建设征用土地等。

    《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的内容前已述，该条例第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。从表面上看，具体行政行为的理由和法律依据似乎很充分，实质不然。

    《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款是征地程序方面的规定，不是针对行政相对人的禁止性、限制性或义务性规定，不能成为决定行政处罚的理由方面（即行政相对人违反了什么法律规定）的法律依据。

    《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定土地行政主管部门责令行政相对人交出土地的前提是两项：行政相对人违反土地管理法律、法规规定和阻挠国家建设征用土地。姑且不论“责令交出土地”是否属于行政处罚（亦有属行政强制措施之说），只论“违反土地管理法律、法规规定”这个前提是否具备，即行政处罚决定书中要明确行政相对人实施了何种违法行为，也就是违法的事实。不接受政府现行征地、拆迁补偿标准，拒不搬迁交出土地，行政相对人提出他自认为合理的补偿要求且经协调不接受政府现行征地、拆迁补偿标准，将此直接认定为违法行为不妥：若以此为标准，是不是同意的就合法，不同意或协调达不成一致的就违法呢？显然不能这么评判。同时要列明行政相对人所违反的土地管理法律、法规规定，即，适用该第四十五条之前还应适用行政相对人所违反的土地管理法律、法规的规定，该条款不能单独适用作为行政处罚的法律依据。

    综上，此类具体行政行为明显缺乏事实依据和法律依据，不能成为人民法院据以强制拆迁被征地附着房屋的根据。这种方式试图回避被征地附着房屋拆迁安置补偿争议，但不应得到人民法院的支持。

    （四）诉讼方式

    1、非诉行政强制执行

    “（三）2”中已论述，不赘述。

    2、行政诉讼

    若行政机关作出“（三）”中的具体行政行为，当然可诉。同“（三）”所述之理，行政机关的解决方式得不到支持。

    3、民事诉讼

    若被征地附着房屋拆迁安置补偿争议双方达成协议，一方反悔，最高人民法院的司法解释给出了解决途径——按民事案件受理、审判。

    若达不成协议，最高人民法院的司法解释也规定得很明确——不受理。

    综上（一）、（二）、（三）、（四），被征地附着房屋拆迁安置补偿争议的唯一合法的解决方式似乎就只有协商这一种途径。但发生争议是常态，协商达不成一致也是常态。争议怎么解决？

    三、解决被征地附着房屋拆迁安置补偿争议的路径

    农村集体土地的所有权和使用权多是分离的，所有权人是集体经济组织，使用权人多是农户或农民个人。经相应政府批准，土管部门代表国家征地，解决的是所有权的问题，法律关系双方是土地管理部门和集体经济组织，经有权人民政府批准，并经法定程序，双方依法签订征地协议，土管部门支付给集体土地所有权人相应价款（土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等），集体所有的土地即被征收为国有土地。但土地权属的改变，并不意味着可仅要求原集体土地使用权人交出土地而对其地上附着的合法建筑物置之不理或回避之。我国宪法、民法通则和物权法对公民和组织的房屋等不动产的权利规定得很明确。被拆迁人与有关部门和组织发生争议的多是房屋拆迁安置补偿问题，不能回避，也避不开。因此，被征地房屋的拆迁安置补偿争议必须解决。

    针对被征地附着房屋拆迁的安置补偿标准，土地管理法律、法规、地方人民政府的规范性文件作了规定，但对房屋拆迁安置补偿争议的解决程序和途径，土地管理法律、法规、地方人民政府的规范性文件均未明确规定。在法制（法治）社会，任何权利的争议都应有解决的途径。国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定，城市规划区内国有土地上的房屋拆迁适用该条例，城市规划区外的国有土地上的房屋拆迁亦参照该条例执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（行政法规）第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。

    上述规定似乎给出了答案。问题是，《城市房屋拆迁管理条例》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》同属国务院行政法规，是同一阶位的。究竟适用哪一个法规？

    分两种情形分别适用不同的法规和相应程序解决被征地附着房屋安置补偿争议。

    首先界定被征地所有权状态。集体土地是正在被征收过程中，还是已转变为国有土地，由实施征地行为的土管部门依法界定。

    若集体土地正在被征收过程中，适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》解决争议，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。国土资源部曾于2006年要求加快推进实施征地补偿安置争议协调裁决制度，但截至目前，全国只有黑龙江、湖南、上海等少数省市制定了该制度，而且各地做法不一，有的以土地管理法实施条例为依据，有的以城市房屋拆迁管理条例为依据。我省尚未建立征地补偿安置争议协调裁决制度，而批准征地的人民政府往往是省级人民政府，由省人民政府裁决，可操作性不强，但也应该按土管法实施条例处理。

若集体土地已被征收为国有土地，无论被征地是在城市规划区还是在城市规划区外，则可适用或参照适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》来解决被征地附着房屋补偿安置争议。理由是，同为国务院行政法规，国务院新的《城市房屋拆迁管理条例》于2001年施行，而国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》于1999年施行，程序法的适用可适用后法优于前法原则；另据特别法优于普通法的原则，城市房屋拆迁管理条例专门针对房屋拆迁，而土地管理法实施条例规定对征地中的所有补偿安置争议包括房屋均可裁决，两相比较，城市房屋拆迁管理条例属特别法。所以，对已被征为国有土地上的附着房屋拆迁安置补偿发生的争议的解决，以适用《城市房屋拆迁管理条例》为宜。最高人民法院行政审判庭答复认为城市规划区内的被征为国有土地上的房屋拆迁安置补偿争议适用城市房屋拆迁管理条例，无疑是正确的。但这个答复限定了城市规划区，不利于解决大量的此类争议。此类争议大多发生在城市规划区外，为了将这一涉及面很广而且数量有增无减的争议纳入法制轨道，真正实现依法征地拆迁，将城市规划区外的已被征为国有土地上的房屋拆迁安置补偿争议适用城市房屋拆迁管理条例来调整，在目前来说意义重大。

征地拆迁在我国将持续很长时间，在诸多实体法已出台的背景下，由国务院制定一部专门的程序性法规应是最好的选择。

作者单位：三峡坝区人民法院  

本文载国土资源部《中国国土资源报》2008年9月25日