由法院执行机构负责强制执行的执行案件，除非诉行政案件的执行外，以和解方式结案已形成了一项传统制度。实践中，和解结案的比例非常高，甚至超过了强制执行结案的比例。对于这样一种司法实践效果非常好的诉讼制度，非诉行政案件的执行不应将其抛弃。我们在承认行政主体与行政相对人在不违背法律、法规的前提下，对执行行为有一定的处分权，允许其进行妥协，不论对提高行政效率、有效实现行政强制执行目的来说，还是就推进行政民主化的发展而言，都将起到相当积极的作用。然而，对于在以非诉行政案件以和解方式结案时，我们需要注意一系列的问题，以使案件整个执行过程得到更好的完善。下面笔者就非诉行政案件的执行以和解方式结案，法院执行人员在主持行政主体与行政相对人和解，应坚持的原则及应注意的环节谈以下粗浅认识。

    一、非诉行政案件的执行能否以和解方式结案

    所谓非诉行政案件的执行，是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。执行和解是指在执行过程中，双方当事人在自愿协商，互谅互让的基础上，就生效法律文书确定的权利义务关系达成协议，从而结束执行程序。

    非诉行政案件的执行能否以和解方式结案，行政诉讼理论界一直存在争议。根据传统的大陆法系行政行为学说认为，行政机关同行政管理相对人的和解行为，是处分公共意志的表现。长期以来，我国多数学者也认为：行政机关是公权力的代表，其自行实施强制行为或者申请法院予以强制，目的在于迫使相对人履行行政义务或达到与履行义务相同的状态。对于行政机关而言，此种权力的行使既是其权利也是其义务。因此，行政机关必须依法行使强制执行权，不得处置或放弃，否则就意味着失职，为行政管理的宗旨所不容。这与只涉及平等主体间权利义务关系，民事法律关系双方当事人在法律许可范围内均有权处分自己实体和诉讼权利的民事执行制度是不同的。故有一部分人认为，根据我国目前法律规定，在行政强制执行过程中不允许进行和解。因为《行政诉讼法》第五十条明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一原则理应在行政机关申请法院强制执行的案件中得到贯彻执行。如果法院在办理非诉行政强制执行案件过程中，允许双方当事人和解，就会与诉讼中不适用调解的原则相矛盾。

    笔者不同意上述观点。笔者认为，如果非诉行政案件的执行不适用和解，这将给非诉行政案件的执行实际操作带来很多不便。例如，对行政机关申请被执行人拖欠的罚款案件，如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，依据现行法律规定，这种情况只能中止执行，造成大量积案。随着构建社会主义和谐社会理念被普通民众渐渐接受，许多法院在受理非诉行政案件的执行后，引入了和解机制，大量非诉行政案件的执行以和解方式结案。笔者对以上做法表示认同，因为人民法院对非诉行政案件的执行进行和解，既有利于被执行人加强对具体行政行为合法性的认识，又有利于被执行人减少对申请人的抵触情绪，增强了被执行人认可、自动履行具体行政行为的积极性。此外还有利于被执行人与第三人之间基础性民事争议的解决，最终节约了诉讼资源，收到了“案了事也了”的社会效果。在申请人即行政机关作出的具体行政行为存在一定瑕疵的情况下，对非诉行政案件的执行进行和解，有利于申请人及时认识到自身行政行为不足所在，并能迅速进行必要弥补，从而更好地保障行政机关依法行政的公信力。

    笔者认为执行和解在非诉执行案件适用有其理论依据。在非诉行政案件的执行程序中，引入执行和解制度主要基于两个方面的原因：一方面是行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中拥有较大的行政自由裁量权；另一方面是在行政过程中，追求双方法律地位平等的理念已深入人心，行政相对人可以平等论证论点，求得行政执法的公正、公平。行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。众所周知，我国行政机关及其工作人员拥有较大的自由裁量权。具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。行政机关在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地“自由处分公权”，从而导致行政相对人不自动履行具体行政行为引起的。针对这些情形，如果单纯地以强制形式实现之，则不能取得很好的法律效果和社会效果。笔者认为，人民法院在执行非诉行政执行案件过程中，完全可以适用执行和解，使双方在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《中华人民共和国行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。行政执法过程尚且允许行政管理相对人“申辩”与其“对话”，而非诉行政执行案件的具体行政行为是未经人民法院诉讼审判的，在人民法院受理和执行过程中，被申请人也应该享有对行政行为进行充分的协商“申辩”和“对话”的权利。行政机关对被申请人的“申辩”有理的部份，可以通过人民法院调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“执行和解”结束执行程序，这即有利于调动行政机关参与执行的积极性，提高其依法行政的意识和能力；更有利于提高被执行人履行义务的自觉性。

    二、非诉行政案件的执行和解应坚持的原则

    （一）合法性审查原则

    非诉行政案件的执行和解不能对法院的合法性审查原则产生动摇与影响。合法性审查是决定被申请执行的具体行政行为是否准予执行的前提条件。合法性审查包括两个方面，一是对被申请执行的具体行政行为合法性进行审查，应当注意的是审查对象不是具体行政行为指向的基础民事争议，而是被申请执行的具体行政行为本身。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十三条明确规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。该解释第九十五条规定：被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。因此法院受理非诉行政案件的执行后进行调解，必须是经审查后准予强制执行的。二是对申请人与被执行人达成的和解协议的合法性进行审查，和解协议的内容必须符合法律规定。

    （二）国家公权力的行政权不得处分原则

    作为申请人的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中作出具体行政行为是其行使国家法律赋予的行政权的结果。而行政权属于国家公权力范畴，因此被告行政机关行使行政权作出的具体行政行为具有公定力。这种公定力是一种对世法律效力，它并不是仅对行政机关与行政相对人双方而言的一种法律效力，而是对行政机关以外的任何机关、组织和个人而言的。公定力表现为一种尊重义务，它要求一切机关、组织或个人对行政机关所作的具体行政行为表示尊重，不能任意予以否定。简而言之，即行政机关或法律、法规授权的组织作出具体行政行为，是行政机关的法定职责，行政权的行使在其权限、处理方式、操作程序上都有比较严格的规定，行政机关不得随意处分。因此，作为国家公权力的行政权不得处分也成为依法行政的一项基本原则。非诉行政案件的执行在执行过程中，法院主持调解，不能允许申请人随意放弃权利。

    （三）被执行人提出申请、申请人自愿原则

    非诉行政案件的执行在执行过程中进行和解，不是法定程序，执行员没有依职权行使和解的权利，必须以被执行人提出申请，申请人自愿为前提。一般情况下，被执行人在执行过程中，都是同意协商的，但申请人希望按照原具体行政行为执行。被执行人提出请求和解申请后，执行员先征求申请人意见，申请人同意协商的，执行员才有权利组织双方当事人进行协商。

    （四）和解协议完全履行原则

    一方当事人不履行或不完全履行和解协议的，另一方当事人在法定期限内申请强制执行的，法院应立即进入强制执行程序，执行原生效的行政法律文书。

    三、非诉行政案件的执行和解在程序上应注意的环节

    法院可强制执行的生效法律文书有下列几种：（一）人民法院民事、行政判决、裁定、调解书，民事制裁决定、支付令以及刑事附带民事判决、裁定、调解书；（二）依法应由人民法院执行的行政处罚决定、行政处理决定；（三）我国仲裁机构作出的仲裁裁决和调解书；人民法院依据《中华人民共和国仲裁法》有关规定作出的财产保全和证据保全裁定；（四）公证机关依法赋予强制执行效力的关于追偿债款、物品的债权文书；（五）经人民法院裁定承认其效力的外国法院作出的判决、裁定，以及国外仲裁机构作出的仲裁裁决；（六）法律规定由人民法院执行的其他法律文书。以上生效法律文书中民事类、刑事附带民事类、仲裁裁决和调解书、赋予强制执行效力的公证债权文书等。法院在执行过程中均可进行调解，以和解方式结案，这种和解是指在法院主持下进行，通过法院执行人员依照法律和政策的规定，对双方当事人的思想进行排解疏导，说服教育，促使当事人协商，互谅互让，依法自愿达成协议。协议的内容可以变更生效法律文书确定的履行义务主体、标的物及其数额、履行期限和履行方式（但必须符合法律规定），执行人员将和解协议的内容记入笔录，由双方当事人签名或盖章，和解协议附卷。

    非诉行政案件的执行，一般情况下，申请人为行政机关或法律、法规授权的组织，涉及的申请人从传统的公安、卫生监督、工商行政管理机关，向烟草专卖、劳动和社会保障、地矿、民政、司法行政、渔政、城乡建设、交通运输、技术监督等行政管理机关发展，被执行人是行政管理相对人，为一般主体。申请人与被执行人在非诉行政案件的执行执行过程中，被执行人无论是行政相对人还是行政利害关系人，与作为国家行政机关的申请人都不是，也不可能处于平等地位的，而是处于管理与被管理的地位。这是由行政管理的性质决定的，并不是由于法治的发展，依法行政的推进，而能予以改变的。虽然在《行政处罚法》与《行政许可法》中均规定了行政相对人或行政利害关系人具有知情权、陈述权、申辩权、听证权等，但这些规定仅是使行政管理更加完善与科学，而没有改变，也不可能改变行政机关与行政相对人、行政利害关系人之间管理与被管理的地位，因此，非诉行政案件的执行，一般情况下，申请人与被执行人是执行与被执行、管理与被管理的关系。行政机关申请法院执行生效的行政文书，是申请法院在行政相对人不能自动履行义务时，应用强制手段受支持行政机关依法行政，法院在程序上应注意以下环节：

    1、非诉行政案件的执行和解，必须在执行过程中进行，必须是经审查后准予强制执行的。执行程序尚未开始或者执行程序业已结束的，均不发生执行和解问题。

    2、非诉行政案件的执行在执行过程中进行和解，被执行人必须有诉讼行为能力。如果当事人一方或者双方不具有诉讼行为能力，就难以体现当事人双方的真实意愿，无法就执行问题达成和解协议。所以，执行和解案件的双方当事人，必须具有诉讼行为能力。但无诉讼行为能力的当事人，可由其法定代理人或者委托代理人行使执行和解的权利，法院应注重审查代理人的代理权限。法院执行员在审查和解协议的内容时，对签订和解协议的代理人的代理权限进行严格审查。由代理人签署的协议，必须有申请人或者被执行人的特别授权，必须注明有执行和解这一代理权限，否则和解协议不发生任何法律效力。

    3、法院应注意证据的审查。例如：行政机关申请执行罚款。如果被执行人有履行能力，由执行人员依照法律和政策的规定，对被执行人的思想进行排解疏导，说服教育，促使被执行人自动履行义务。如果被执行人履行确有困难或根本无履行能力的，由被执行人提出申请，提供证据（被执行人提供证据有困难的，可申请法院调取），法院审查属实的，根据实际情况处理。被处罚人可按自己履行能力，履行部分义务，行政机关按法定程序同意被处罚人缓交、免交，由法院主持签订和解协议，这样操作比较符合实际，也可以缓解矛盾，维护社会稳定。

    4、执行员要做好和解协议笔录。在执行过程中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章后生效。

    综上所述，非诉行政案件的执行以和解方式结案应成为依法治国和构建和谐社会的“黄金结合点”，从而更好地推进我国政治文明向前发展。但非诉行政案件的执行和解与普通民事、刑事附带民事等案件的和解有本质不同，有其自身特点，在非诉行政案件的执行中建立和解制度应充分考虑到非诉行政案件执行的特殊性，不能照搬普通民事、刑事附带民事等案件的和解制度模式，应建立起具有非诉行政案件的执行诉讼特点的和解制度，从而使非诉行政案件的执行和解制度更有效、更科学地发挥作用。

参考文献：

1、《行政办案手册》，法律出版社出版，2004年第3版。

2、王振清主编、吉罗洪副主编：《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社2004年9月第1版。

3、姜明安主编：《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社出版。

4、王振清主编、吉罗洪副主编：《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社2004年9月第1版。

5、申涛著：《关于行政诉讼适用调解的探讨》，武汉大学研究生学报人文社会科学版出版。

6、陈小毛、邓增添著：《试论行政诉讼调解》，2003年7月15日中国法院网。

作者单位：西陵区人民法院    

本文载最高法院《行政执法与行政审判》2008年第2期