一、问题的提出——二起案例引起的思考

    根据“分期蓄水，连续移民”原则，截至2007年9月底，三峡工程累计搬迁安置移民122万人，建设各类房屋4583万平方米，搬迁工矿企业1570多家。淹没涉及的12座县城有11座县城已完成整体搬迁，目前只有开县处于扫尾阶段。[2]可以说三峡工程，举世瞩目；但由于我国国情使然，三峡移民[3]的相关法律法规难以应对库区社会的法律需求，缺失遗漏之处不可避免，导致因行政权的扩张与移民人权意识提高的矛盾而引起的三峡移民案件，[4]在三峡地区各法院时有发生。以下是笔者所在法院受理的二起搬迁补偿而发生的行政案例：

    【案例一】陈琼不服宜昌市夷陵区移民局移民搬迁补偿行政决定案

    2007年5月25日，宜昌市夷陵区三斗坪镇中堡坪村一组陈琼向夷陵区法院提起行政诉讼称，原告陈琼祖居夷陵区三斗坪镇老街。1993年，三峡工程开始移民搬迁时，原告有临街砖木结构房屋正房105.6平方米，偏房14.4平方米,经营餐馆、旅社,原告搬迁后，失去了原有优越地理位置和经商条件，经济收入水平大为下降，依照《长江三峡建设移民条例》（以下简称《移民条例》）第七条的规定，有权依照法定标准获得各项赔偿。而被告夷陵区移民局擅自改变法定补偿标准,截留其移民搬迁房屋补偿款，没有足额发放各项补偿款。比如依照《三峡坝区施工征地农村房屋及搬迁补偿投资表》，对正房的补偿标准为每平方米134元，偏房补偿标准为每平方米104元，而被告实际给付原告的补偿标准为正房每平方米55元，偏房为每平方米20元，仅相当于国家规定标准的四分之一，故此，要求法院判令被告宜昌市夷陵区移民局退还截留原告移民搬迁房屋补偿款73936元，并支付延期付款利息79340.72元，以上共计15327.72元。

    我们在这里提出的问题是，陈琼诉讼请求是判令移民局退还截留移民搬迁房屋补偿款，是否属于人民法院行政诉讼受案范围？若不属人民法院受案范围，陈琼的权益如何得到救济？

    【案例二】原告乐天溪镇八户店村委会诉被告夷陵区国土局土地登记行政确认一案

    1996年4月，原告乐天溪镇八户店村委会为筹建货运码头，在城建设局取得了位于乐天溪镇八户店村杨家咀，用地面积为6533平方米的《建设用地规划许可证》后，于同年6月5日与被告签订了《国有土地使用权划拨合同》一份，原告交纳了相关费用后，被告将位于乐天溪镇八户店村杨家咀中国长江三峡开发总公司已征用土地（红线内）5140平方米划拨给原告使用，但被告未给原告办理土地使用权证。2008年3月17日，原告八户店村委会向本院提起行政诉讼，以被告为其审查不严等为由，请求法院判令被告给原告发放土地使用权证。

    我们在这里提出的问题是，在原告所诉土地已被中国长江三峡开发总公司征用的情况下，原告的起诉请求能否成立？若不成立，该案如何救济？

    二、现状考量及问题

    （一）审理现状

    移民行政案件是指公民、法人或者其他组织，认为行政机关在移民迁建工作中的具体行政行为，侵犯其合法权益，在法定期限内依法向人民法院提起诉讼的案件。近三年来，由于三峡移民行政案件存在于移民迁建前后这一特定时期，不会长时间存在，加之我省高院对移民行政案件有较严格和明确规定，所以我院受理的移民行政案件相对较少，但从以上两起行政案件来看，我们采取了以下处理方式：

    1、审查后释明。我们在收到原告起诉状后，首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，若已超过，就应告知当事人申诉和找政府相关部门解决。比如对案例一，我们认为原告对1993年的搬迁补偿提出异议，现已事过16年，在政府早已给予其明解答复的情况下，既超过了起诉期限，其请求事项又不属于人民法院行政审判权限范围，故在审查后向原告释明，要求其找政府主管部门协调解决。对案例二，我们收到原告的起诉状后，即向原告释明，原告八户店村委会要求法院判令被告夷陵区国土局为其发证，而从程序上说，原告必须先向被告申请，原告申请后，被告才能受理并进行相关调查审核。因《土地登记规则》第六条规定了相关的办证程序，其中土地登记申请是第一个法定程序，应由原告实施完成，任何人不能替代。在原告不申请的情况下，被告不能主动为其发证，否则违反了法定程序。因此，首先原告应向法院提供已向被告申请的相关证据。

    2、裁定不予受理或驳回起诉。对案例一，夷陵区法院收到原告陈琼的起诉书并向原告释明后，原告仍坚持起诉，故此，本院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定对起诉人陈琼的起诉不予受理。陈琼不服提起上诉，宜昌市中级法院审查认为，陈琼的请求是落实移民政策，是一个政策调整的问题，应由政府主管部门负责解决，不是法律调整的问题，不属人民法院行政诉讼受案范围。故裁定驳回陈琼上诉，维持原裁定。

    3、判决驳回诉讼请求。对案例二，原告要求法院判令被告为其发证，我们认为其理由不能成立。首先，从程序上来看，原告必须先向被告申请后，被告才能受理并进行相关的调查审核。《土地登记规则》第六条规定：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。该办证程序规定中的土地登记申请是第一个法定程序，应由原告实施完成，任何人不能替代。在原告不申请（或没有提供证据已申请）的情况下，被告不能主动为其发证，否则违反了法定程序。其次，从法律规定上来看，我国《土地管理法》第十一条第三款规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。1996年4月，原告为筹建货运码头，在获得位于乐天溪镇八户店村杨家咀5140平方米土地《建设用地规划许可证》后，虽然与被告签订了《国有土地使用权划拨合同》，亦缴纳了相关费用，该土地原告也一直使用至今，但被告后经审查发现，由于该土地早已被中国长江三峡开发总公司征用，若再为其颁发土地使用权证，侵害了中国长江三峡开发总公司的合法权益，该《国有土地使用权划拨合同》应属无效合同。因此，被告不给予原告办证并未违反有关法律规定。最后判决驳回了原告要求被告发放土地使用权证的诉讼请求。

    （二）问题透视

    针对以上二起案例，虽然法院在释明后一审法院分别作出了不同的处理，但其结果是导致当事人提起上诉，效果也不好。通过以上二起案件的审理，其问题主要表现在以下几个方面：

    1、立法滞后——导致移民行政案件处理上的矛盾性。由于立法滞后，各地法院在法律层面对移民行政案件的处理还没有“尚方宝剑”可供借鉴，在法律层面还没有构建较完整的行政案件程序制度体系，尚缺乏科学的程序指导，导致移民行政案件的处理在实践中认识不一致，还存在较大的随意性。比如我国《行政诉讼法》第十一条第一款第八项规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的行政行为，可以提起行政诉讼。就是说，相对人认为侵犯其人身权、财产权的行政行为，都在受案范围之内。该条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”根据这一规定，相对人认为行政机关或者被授权的组织的行政行为侵犯人身权、财产权以外的其他权利的，只有在法律、法规规定可以起诉的情况下，才能提起行政诉讼。对于案例一，由于我省高级法院对移民案件有明确规定，所以一、二审法院裁定不予受理。但在审判实践中，像重庆市高院的一些地方法院已受理这方面的行政案件。因此，像涉及三峡移民因搬迁房屋补偿的行政案件，急需最高法院在立案的范围方面作出统一的规定。

    2、时效性强——移民行政案件处理上的局限性。移民案件的时效性主要体现在指移民案件办案时间紧迫，审理周期较短，难以在三个月内结案。同时，移民行政案件当事人在诉前多经申诉信访。大多数安置补偿纠纷进入诉讼之前，当事人已经进行多次申诉，多级信访。由于安置补偿涉及移民的基本生产生活保障等切身利益，在通过行政程序无法取得满意结果的情况下提起行政诉讼，移民与行政机关之间矛盾尖锐，存在强烈的对抗情绪。但由于行政诉讼法和最高法院对行政诉讼时效有明确规定，有些移民因不懂法或不知法，在过了行政诉讼时效后才向法院提起行政诉讼，加之像国务院《移民条例》作为三峡移民的特别法，并没规定移民对搬迁补偿等不服有提起行政诉讼的权利，这就导致一些案件因缺乏科学的程序指导和各有其自身的局限性，使得基层法院难以理想地解决移民行政案件，从而导致当事人长期申诉上访,影响了社会关系的和谐稳定。也正由于移民行政诉讼案件法律适用有其局限性，再加上法官的职业保守性格与法律家遵循既定规则的“教义式职业思维”，使得法官不敢“造法”和创新，直接表现就是法官在移民行政案件审理中表现为“教义式”的保守性，使得法官既不能保持已有的行政案件处理的正当性与效率性，又难以体现社会主义司法理念所要求达到的司法和谐的价值目标。

    3、责任重大——移民行政案件处理上的关联性。“安邦之本，重在保民”、“移民为先，移民为重”，移民案件审理责任重于泰山。但由于目前我国正处于社会的深刻变革时期，利益关系和利益格局不断演变发展，利益摩擦和利益冲突日趋凸显，社会关系呈现出错综复杂的局面，处理稍有不慎，即可能引发群体性诉讼和纠纷。比如案例一中，起诉人虽只有陈琼一人，但社会影响大，如果法院决定立案受理，紧接着就可能会出现原三峡工程坝址所在地中堡村49户居民跟着提起行政起诉；又比如案例二中，针对夷陵区国土资源管理局的土地确认具体行政行为，与土地行政机关联系密切，法院与土地管理职能部门较之其他案件需要更多的协调与沟通。如果法院直接判决驳回原告乐天溪镇八户店村委会的诉讼请求，不仅涉及到原告合法权益能否得到有效保护，而且还涉及到原告与其他企业特别是移民的纠纷。因此，正是由于移民行政案件处理上的关联性，对于像这类源于政府职能部门补偿和土地使用权登记具体行政行为引起的纠纷，我们裁定不予受理和驳回其诉讼请求，从目前的法律适用和行政法规的规定来看，有其正确性，但从维护社会和谐稳定和保护移民当事人合法权益出发，这样的裁定和判决效果不好。因此，从三峡移民行政案件的特殊性和关联性上来说，我们应考虑设计必要的司法救济措施，即制定出司法解释，对三峡移民行政案件进行必要的规范和统一，只有这样，才有助于顺民意，息民怨，达民愿，将不稳定因素消化在萌芽状态。

    4、政策性较强——移民行政案件处理上的复杂性。三峡移民本身就是一种国家行为，代表党和政府的意志，有关三峡移民的政策规定正是这种意志的集中体现。移民政策作为专门解决三峡移民问题的特殊政策，具有较强的适用性，是法律法规的有益补充，两者共同构成了三峡工程的政策法规体系。像国务院《移民条例》等行政法规作为三峡移民的特别法，在审理中具有优先适用的效力。但由于以上法规只是对移民搬迁和补偿作了原则性规定，具体到三峡坝、库区175米水位线以下哪部分人员和财产能够享受移民待遇和补偿，没有具体规定。法院审判的依据除《移民条例》外，只能是湖北、重庆市各级人民政府、移民局和相关部门制定的规范性文件，有很强的政策性。也正因政策性强，法律适用较难把握，导致移民行政案件处理上的复杂性，[5]而复杂性又导致协调难度大，判决后上诉率高。近年来，我们院处理的涉及6件判决案件中，当事人不服上诉的有5件，占83.3%。

    三、对策建议

    三峡工程是一项世界上“前无古人”的巨型社会工程，而人民法院对三峡移民案件的审理和处理，对共同化解移民工作难题、维护社会长治久安以及社会和谐稳定、确保三峡工程的胜利建成和正常运行具有十分重大的意义。因此，制定和完善三峡移民法规，强化法律规范与三峡移民政策的统一，畅通对三峡移民的司法救济渠道，健全三峡移民搬迁协调处理机制等工作就显得尤为迫切和重要。

    （一）完善移民案件协调处理措施，畅通搬迁安置司法救济渠道

    在三峡坝、库区，移民搬迁安置纠纷经常与其他社会矛盾纠纷渗透交织在一起，牵一发而动全身，极易引发群体性事件。对移民案件的审理，既关系到三峡工程移民工作的顺利推进和坝、库区的社会稳定；又关系到三峡移民自身合法权益是否能得到有效合法保护。因此，在构建社会主义和谐社会的法治环境下，健全搬迁安置补偿纠纷的多元解决机制，畅通移民司法救济渠道是当前建设和谐坝、库区的必然选择。

    1、在思想上认定“一个目标”。就是着眼司法和谐，从根本上化解移民矛盾，不拘泥于移民案件本身。因为作为坝、库区法院来说，为更好的解决行政争议，化解“官民”矛盾，促进“官民”和谐，就必须不断探索多元化解决搬迁安置纠纷的新路子。要充分认识移民审判工作的重要地位和作用。树立服务三峡工程、服务移民的大局观，增强办理移民案件的社会效果意识，着力于移民权益的保护和社会稳定的维护。因此，通过采取多联系、多协调、多沟通的方式开展多渠道的解决移民搬迁矛盾，摒弃就案办案、孤立办案和为结案而办案的观念。通过发挥法院在司法救济和法律政策解释方面的优势，达到化解移民行政争议的目的。

    2、在效果上力求“二个统一”。三峡移民是国家政策的产物，移民案件审理相应地具有浓厚的政策色彩，因此，在对移民案件的审理中，一方面，必须合理协调政策与法律的关系，努力达到政策和法律的统一：法律有明文规定的，严格依法行事；法律无明文规定的，按相关政策办事；既无法律又无政策的，以法律精神、政策原理的标准为裁判准则。人民法院通过积极运用司法审查权，促使每一个移民行政行为，都具有合法性和正当性。另一方面，必须坚持社会主义法治理念，努力做到社会效果与法律效果的统一：审理每一件移民行政案件，都要考虑三个方面的问题，既要有力监督和支持行政机关依法行政，又要维护移民的合法权益，还要注意社会影响和负面效应。因为法官在审理裁判移民案件的时候，必须考虑社会稳定、经济发展问题，而不应为了追求一个法律价值而不顾其他的社会价值。法官在司法过程中必须统筹考虑，权衡利弊得失，在原则性与灵活性之间寻求有机的平衡。[6]只有三者结合，才能有效化解“官民”矛盾，维护库区的稳定与和谐。也只有坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，通过利益衡量理论来求得最大的司法和谐。

    3、在时间上坚持“三个优先”。作为坝、库区各人民法院来说，移民迁建过程中的行政案件主要集中于移民对拆迁、补偿、安置裁决、招投标行为不服提起的诉讼。因此，认真归纳审判工作中行之有效的工作思路，积极研究公正高效的审判方法，及时总结带有普遍性的工作经验，以此来保证审理三峡移民案件的质量和效率。针对三峡移民案件的特点，一些坝、库区法院在审理移民行政案件中，坚持三优先原则。一是优先受理。对起诉到法院的移民行政案件，及时审查，对符合行政诉讼受案范围的及时受理。二是优先审判。立案后及时审理，能协调的，依法及时协调，不能协调的，在做好工作的前提下依法判决。三是优先执行。对移民行政案件的生效裁判文书，权利人申请执行的依法及时执行，穷尽一切执行措施，保护移民的合法权益。

    4、在处理上把握“四个有利”。三峡移民是国家政策的产物，移民案件审理相应地具有浓厚的政策色彩，在审理中必须合理协调政策与法律的关系：法律有明文规定的，严格依法行事；法律无明文规定的，按相关政策办事；既无法律又无政策的，以法律精神、政策原理和“四个有利于”标准为裁判准则。即把握好是否有利于移民搬得出、安得稳以及迁建工作的顺利进行；是否有利于库区社会稳定和库区人民内部的安定团结；是否有利于坝、库区经济和社会发展；是否有利于坝、库区群众安居乐业和生活水平的提高。通过积极运用司法审查权，积极审理，慎重处理，保护移民的合法权益，维护坝、库区的社会和谐稳定。

    5、在方法上注重“五个到位”。为确保移民案件审判工作有序开展，协调“官民”矛盾，追求“官民”和谐，就必须不断探索多元化协调的新路子。一是“堵”与“疏”到位。我们知道，矛盾在于“疏”而不在于“堵”。针对移民的投诉信访，法院要把“关口”前移，充分发挥信访立案、申诉的纠纷解决功能，切实履行法院协调处理纷争的职能，尽量将矛盾消灭在荫芽状态。二是协调到位。也就是注重在立案审查、庭前准备、庭审、送达四个阶段，决不放过任何一次协调的机会。在开庭审理前，合议庭法官深入了解原告的想法、诉求以及理由，找到症结所在，做到心中有数。在庭审中和开庭审理后，对当事人积极宣传法律、政策，加大协调力度，化解矛盾，做到案结事了。对不能协调解决的案件，做好疏导解释工作，依法作出判决，维护当事人的合法权益。三是工作到位。在审理涉及移民的案件中，要注重移民案件裁判的社会效果。审理中要彰显人文关怀，体恤当事人背井离乡，告别故土的复杂心情，耐心细致做好移民当事人的工作，详细讲解有关法律、政策，帮助当事人打消顾虑。对非移民当事人，引导其进行换位思考，要求其以大局为重，用实际行动积极支持移民工作的开展。四是宣传汇报到位。为提升移民行政案件裁判的公信力，必须狠抓行政诉讼法制宣传和移民法律法规的宣传解释工作，通过采取形式多样的行政诉讼法制宣传活动，树立司法权威。与此同时，移民案件，大多政策性较强，往往对一案的处理，涉及众多移民的利益，若处理不慎，就有可能引起群体性上访的发生。因此，对于移民案件，应做到每案在裁判前，必须专题向院审判委员会汇报，并定期和不定期向当地党委和人大汇报，主动争取党委和人大领导的关心、理解和支持，为行政审判营造良好的外部环境。五是司法建议到位。人民法院在审理涉及移民行政案件时，其被告都是移民、国土、规划、税务、工商等行政机关，其行政行为与移民切身利益密切相关。法院既要加强与相关职能部门的沟通与协调，保证政令畅通；又要适当矫正有碍移民工作顺利进行的行政行为，通过审判和司法建议的形式，指出行政机关在搬迁安置、移民补偿、移民工程招投标中的违法违规行为，为其行政行为提供智力支持和法律指导。因此，对移民行政案件的审理，既要通过撤销违法具体行政行为来保护当事人合法权益，又要适时向有关职能部门提出司法建议，以此来规范行政机关办理移民事务的程序，使其具有合法性。

    （二）完善搬迁安置补偿政策法规，统一政策法律适用

    政策法律规范的不完善是导致三峡移民搬迁安置中诸多纠纷的根源，要从根本上解决搬迁安置补偿中的各种问题，首要的任务是完善有关政策法律规定，统一政策法律适用标准。

    1、修改完善《移民条例》，切实保护三峡移民合法权益。加强搬迁安置补偿立法，完善涉及搬迁补偿标准、范围、对象等移民根本利益的事项的规定。在工业生产欠发达，传统农业经营占主导地位的广大坝、库区，土地不仅仅承载着农民的生产职能，而且具有重要的生活保障功能。因此，政策法规对于失地移民的生产、生活安置补偿要从提供长远社会保障的角度出发，在经济社会发展的基础上，充分考虑移民相对集中的请求中的合理性因素，通过补助、扶助的形式，达到整体上适度提高搬迁补偿标准，扩大补偿范围和对象的效果。若条件允许，建议国务院对现行《移民条例》进行必要的修改。修改主要针对搬迁补偿中，对补偿安置不服的，可以提起行政复议后向人民法院提起行政诉讼。笔者认为，为什么要修改完善《移民条例》，规定移民可以提起行政诉讼，这主要是对《重庆市长江三峡工程建设移民条例实施细则（征求意见稿）》的回应。该《实施细则》第七十七条规定：“对在淹没线以下擅自新建、扩建和改建项目的，以及移民安置区征地范围内需要拆迁而推迟拆迁的，由县级以上人民政府移民管理机构责令停止违法行为，可以处五万元以下的罚款；对拒绝停止违法行为、限期恢复原状的，由县以上人民政府责成城建等部门申请人民法院依法进行强制拆除”。第七十八条规定：“按照《移民条例》第五十八条第一款规定：(一)对淹没线以下移民和迁建占地移民无故拒绝搬迁或者拖延搬迁的，由县级以上人民政府移民管理机构会同城建、国土、房管等部门责令其限期改正，给予书面通告或警告。在限期内仍不改正的，由城建等部门依法申请人民法院进行强制拆除”。既然该《实施细则（征求意见稿）》规定了申请人民法院强制的条款权力，就应规定移民对安置区征地范围内需要拆迁的而推迟拆迁不服提起行政诉讼的权力，只有这样，才能体现法律法规的公正和良俗。

    2、完善和改革三峡移民立法体制和体系，审判实践呼唤《移民法》的出台。改革搬迁补偿安置立法体制，回收、限制地方政府及职能部门特别是区县级政府及职能部门制定涉及搬迁补偿标准、范围、对象事项的权限。凡上述事项需要具体规范的内容应提请省、市人大或政府以法规、规章的形式作出规定，从而避免、缩小地区差异，提高安置补偿依据的权威性和公正性。与此同时，以国务院《长江三峡工程建设条例》为核心的移民法律法规体系虽略具雏形，但不可否认的是，移民法律法规体系就效力而言，层次依然偏低，缺乏一部全国人大或其常委会制定的基本法律；就结构而言，仍然较为零散，法规间的冲突时有出现；就内容而言，多是原则性的规范，操作性不强，无法对移民工作予以较为全面的调整。移民工作迫切需要一部内容具体、便于操作的移民法律作为保障，审判工作更需要以此为依据。事实上，移民并非三峡工程所独有，其他大型水利、电力、高速公路、铁路、机场等基础设施都涉及移民。伴随全面建设小康社会步伐的加快，国家会兴建更多的基础设施，移民也会不断出现，移民问题也会与日俱增，制定《移民法》为时未晚，大有必要。十多年来的三峡移民工作，也为《移民法》的制定提供了实践基础，积累了有益经验，制定《移民法》具有可行性。《移民法》的出台，是实现依法移民、理性移民、发展式移民的必然选择。《移民法》对移民工作原则、程序、方法的统一规范，也会结束移民政策法规体系庞杂、内容混乱、良莠不齐的现状。建议全国人大将《移民法》的立法工作尽快列入议事日程。

    3、正确理解运用政策，合理协调政策与法律法规的关系。囿于成文法的滞后性，三峡移民的相关法律法规难以应对库区社会的法律需求，缺失遗漏之处不可避免。反之政策则具有相当的针对性、灵活性、现实性、及时性和较强的应变能力，能有效填补法律的空隙。因在移民工作中，有关政府及职能部门结合自身实际制定的规范性文件，体现了地方的政策导向，对搬迁安置补偿工作的顺利进行具有积极作用。但是地方政策不能曲解、背离法律法规和上位政策。因此，合理协调政策与法律法规的关系，加强对规范性文件的审查和清理，应是人民政府和相关职能部门的当务之急。国务院法制办、特别是上级政府应当加强对下级政府及职能部门出台规范性文件的监督和合法性审查。对当前各地数量众多、内容庞杂的规范性文件开展清理工作，撤销、废止与违反法律法规及上位政策的规定，厘清规范性文件的内部关系，实现政策的内部协调和与法律法规的统一。总之，法律和移民政策有共同的价值取向，在基本利益上是一致的，然而两者也不可避免地存在冲突，冲突的外在表现就是审判的社会效果和法律效果如何结合的问题。而作为人民法院来说，要准确定位权利救济，权力监督功能，发挥行政审判作为“官民”矛盾“减压阀”、“调节器”的职能作用。概言之，在今后移民案件的审理中，应继续坚持社会效果与法律效果并重的原则，杜绝就案办案和“法律机械主义”思想，要延伸政策形成、释法补漏功能，通过有针对性地制作司法建议及专题调研报告等形式，对行政机关在安置补偿中的工作方法、管理体制、规章制度以及政策制定、法律适用等方面存在的漏洞和问题，及时提出解决问题的意见和建议，促进机关单位加强管理、堵塞漏洞、改进工作，实现行政机关、法院安置补偿纠纷预防、解决机制的对接与联动，力争在法律框架内实现最佳的社会效果。

    （三）完善行政诉讼受案范围，为妥善审理移民案件提供法律支撑

    行政诉讼受案范围就是公民、法人或者其他组织能够提起行政诉讼的行政行为范围，也就是法院能够进行审查的行政行为的范围。我们知道，关于行政诉讼的受案范围主要有三种规定：其一是受案范围的概括规定。比如《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”这里有一点值得注意，并非所有的具体行政行为都可诉，只有依照“本法”即《行政诉讼法》的其他规定提起行政诉讼，才属于行政诉讼受案范围。《若干解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。”这一规定的突破之处是，不仅行政机关作出的具体行政行为可诉，具有行政职权的组织作出的行政行为也是可诉的。其二是受案范围的排除规定。主要有9种情形：①刑事司法行为；②调解和仲裁行为；③行政指导行为；④重复处置行为；⑤对权利义务不产生实际影响的行为；⑥国防、外交等国家行为；⑦抽象行政行为；⑧内部行政行为；⑨行政终局裁决行为。其三是受案范围的肯定规定。比如《行政诉讼法》第十一条第一款第八项规定的行政行为，可以提起行政诉讼。该条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”根据这一规定，相对人认为行政机关或者被授权的组织的行政行为侵犯人身权、财产权以外的其他权利的，只有在法律、法规规定可以起诉的情况下，才能提起行政诉讼。最高法院的江必新副院长认为，这里的人身权、财产权应当作广义解释，包括受教育权、社会保障权等社会经济权利，因为这些权利与人身权、财产权密切相关。[7]

    1、关于三峡移民搬迁补偿的可诉性问题。上述案例一中，我们根据《若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项和湖北省高院的文件规定，裁定对陈琼的起诉不予受理。但现在回过头来看，我们有必要进一步对该搬迁房屋补偿款是否属人民法院的行政诉讼受案范围进行探讨。

    我们认为，对因三峡移民搬迁房屋补偿决定不予受理直接影响搬迁移民的起诉权和实体权利能否得到实际保护，如果人民法院裁定不予受理后，当事人不能就此寻求司法救济，显然不利于对搬迁移民合法权益的保护，也有悖于法律的价值和目的的实现。笔者认为，我省高院应根据《行政诉讼法》第十一条第一款第八项规定的司法解释精神，在调研的基础上，宣布对涉及三峡移民有关的搬迁补偿提起的行政诉讼不予受理的相关文件作废，或者由最高法院作出司法解释，明确规定：“三峡移民不服政府和相关职能部门对所涉搬迁补偿决定的，应先经上级机关行政复议，若对复议机关的复议决定不服，可以在收到复议决定之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼”。这样，不仅畅通了三峡移民搬迁安置司法救济渠道，也统一了我省和重庆市两地法院针对同一类行政案件不一致的作法。

    2、关于已被国家征用土地的可诉性问题。我国现行民事和行政法律共同构成的征用制度，对我国征用制度从目的、程序、补偿方面均有原则性规定。征用是指行政主体为了公共利益或排除对公共安全的威胁，依据法律规定强制地取得行政相对人的财产所有权、使用权或劳务，并给予合理补偿的一种具体行政行为，包括特殊行政征用和普通行政征用。行政征用，就行为意义而言，是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为；而从规范这种具体行政行为的一系列规则角度看，它是一种独立的法律制度。[8]行政征用适用于国防、公共安全和自然灾害等非常时期，也适用公共利益需要的和平时期，只要目的所需和措施必要，就可以启动征用程序，它是行政主体所拥有的一项特殊权力。

    像案例二中，根据我国现行民事和行政法律规定，在原告乐天溪镇八户店村委会所诉土地已被中国长江三峡开发总公司征用的情况下，被告夷陵区国土资源局是无权再给原告颁发土地使用权证的，也就是说，已被国家征用的土地不具有可诉性。[9]但本案的难点是在中国长江三峡开发总公司对争议土地征用的情况下，被告“一女二嫁”，即又将被国家征用的土地（红线内）5140平方米划拨给原告使用，虽没办证，但原告从1996年起一直使用至今。我们假设原告已向被告申请办证，假设原告的起诉没有超过起诉期限，原告的合法权益如何得以救济？

    笔者认为，最高法院应就此国家已征用土地作出明确司法解释，明确规定：“三峡移民和三峡工程所在地的企业以及基层组织对政府或相关职能部门已征用土地的使用权行政复议决定不服的，可以在收到复议决定之日起十五日内向行政复议机关的上一级人民法院提起行政诉讼”。

    3、关于信访处理行为的可诉性问题。国务院《信访条例》第十五条、第二十一条规定，对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访机关不予受理，但应当告知信访人依照法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。可见，行政复议和行政诉讼优先于信访。但对属于信访范围的事项，依法转送、提出处理意见或者督办。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理机关的上一级行政机关复查，信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

    从《信访条例》规定的有关立法精神看，信访是一种比较特殊的救济制度，对信访事项的答复、复查、复核意见不服，没有规定可以提起行政诉讼。但我们从以上二起案例中，二原告在提起行政诉讼前，均经历了信访程序，都是在通过信访渠道不能求得解决后，才向人民法院提起行政诉讼，因此，从行政复议和行政诉讼优先于信访来考虑，也从司法为民、和谐司法来考虑，最高法院应就移民信访处理行为的可诉性问题作出明确的规定。

    笔者认为，最高法院也应就此信访处理行为的可诉性问题作出明确司法解释，明确规定：“三峡移民（公民、法人或其他组织）对县级（含市辖区）人民政府或相关职能部门作出的信访答复、复查、复核意见及其信访请求不予答复的行为，经审查，符合《行政诉讼法》的行政诉讼受案范围，应由县级（含市辖区）人民政府所在地的上一级人民法院受理。但已经省人民政府或省人民政府相关职能部门作出的信访答复、复查、复核意见及其信访请求不予答复的行为，人民法院不予受理。”

注释

[1]三峡水利枢纽工程的坝址在湖北省宜昌市上游40公里处三斗坪镇中堡村，由拦江大坝、水电站和通航建筑物等三部分组成。大坝为混凝土重力坝，坝顶高程185米，正常蓄水位175米；水电站为坝后式，共装机26台，单机容量70万千瓦，总装机容量1820万千瓦，年平均发电量847亿千瓦时；通航建筑物由升船机和双线五级船闸组成。 三峡工程是一座具有防洪、发电、航运等巨大综合效益的特大型水利水电工程。

[2]潘家铮院士：《不要把三峡建设妖魔化》，载《 中国电力新闻网》2007年11月28日。

[3] “三峡移民”是一个相对确切的概念，包括三峡坝、库区淹没区的农民、城镇居民、企事业单位职工。

[4]“三峡移民案件”并非法律术语，难以对其内涵外延予以准确的法律界定。为便于进行调查研究和统计分析，我们从案件主体和性质等方面对“三峡移民案件”的范围作了大致的界定：一是危害移民迁建工作正常秩序的刑事案件；二是案件主体一方或双方为移民或案件主体间的权利义务关系涉及移民法律法规以及移民政策的民事案件；三是移民不服行政机关涉及移民迁建的具体行政行为和搬迁补偿而发生的行政案件。参见郭运发等:《关于三峡移民案件审理情况的调查报告》，载《中国法院网》2004年2月5 日。

[5]案件复杂表现在：一是类型多样化。移民案件几乎发生于移民迁建工作的各个环节和方面，移民行政案件主要集中于拆迁补偿裁决纠纷、招投标纠纷、企业兼并纠纷等类型。二是案件常与历史遗留问题相联。移民迁建是空间上的重新布局，城市建设的重新规划，历年来数次政治运动遗留的房地产问题，将在淹没补偿中暴露无遗。公私合营、房屋经租等历史原因使很多淹没线以下的房产或产权不明、或争端不断、或未作处理。诸多问题在补偿中又难以协调，诉诸法院者屡见不鲜，甚至演化为难以化解的上访难题。三是移民案件的裁判依据不仅包括法律法规，而且包括相关政策，法律适用较为复杂。郭运发等著：《关于三峡移民案件审理情况的调查报告》，载《中国法院网》2004年2月5 日。

[6]肖扬：《中国司法：挑战与改革》，载《人民司法》2005 年第1期，第6页。

[7]事实上，受教育权、社会保障权等权利，法律法规虽没有规定可以提起行政诉讼，但审判实践中我省和其他省、自治区、直辖市的一些法院已受理这方面的行政案件，且一些案件被最高法院所认可，如著名的田永诉北京科技大学不予颁发学位证、学历证案，法律法规都没有规定可以提起行政诉讼，但海淀区法院对人身权和财产权做了扩大解释，受教育权纳入人身权，财产权之列。最高人民法院公报登载了这一案例，表明最高法院肯定了受教育权属于行政诉讼的受案范围。

[8]董佩林著：《论行政征用》，载《法学的诱惑》，北京大学法学院编，法律出版社2003年版，第148页。

[9]关于已被征用土地的可性性问题，司法实践中有不同的意见，江苏省高级法院曾在2005年8月10日书面请示最高人民法院。同年9月20日，最高人民法院行政庭以（2005）行他字第23号作出批复，同意请示的第一种意见，即《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，以及根据该决定省人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定都是最终裁决，不具有可诉性。

    作者单位：宜昌市中级人民法院 夷陵区人民法院 

   本文载最高法院《行政法律文件解读》2008年第7、8辑