一、影响法律对权力监督的六大因素

    （一）宽泛的监督主体缺乏权威性

    马克思主义监督学认为：监督是国家的一种职能，是维护一定社会、政治、经济秩序的手段。因此监督主体必须有权威性。从我国法律实施中，把法律监督主体分为权利机关、行政机关和司法机关的法律监督。从理论上看，好象每个机关、团体、每个人都在行使法律对权力的监督。但现实中，这种因地位不等、职责不同的多头监督主体既没有主动性，又无权威性。往往造成相互牵制，甚至内耗，最后导致种种监督形同虚设，一张锦密的对权利监督的大网，因众手参与，要么撒不出，要么撒出去沉不下、收不回。近几年，因腐败而犯罪的领导干部中，边腐败、边提拔的典型案例就源于此。

    （二）监督主体与监督对象、地位不平等，弱化了监督主体的监督功能

    科学的监督主体，必须源于监督主体与监督对象的平等地位。因为只有两者地位平等，才能形成主体间的制约。目前，我国在法律监督体系上基本上分为：权力对权力的监督即国家监督，权利对权力的监督即社会监督两种。国家监督主体包括人大、司法、检察、行政监察、审计。社会监督主体包括政党、政协、社团、媒体舆论、人民群众。现实中，人大监督虽然具备权力对权力监督，且最权威，但主要表现在会议形式上，没有实质监督处理功能。司法监督主要表现在事后的行政、刑事和行政赔偿环节；同时，由于体制机制依附于地方，要做到司法公正，困难多多。检察机关虽然对权力乱用、贪污腐败有侦诉权，但因与被监督主体的地位不平等，而缺乏主动性，存在“不愿、不敢”监督的为难处境。审计机关是事后审计，也不具备事前、事中监督功能；行政监察部门的设置同样，是政府之下的一个机关，下级对集权力一身的上级监察完全是不可能的。由此可见，法律的国家监督主体对权力的监督，因法律、法规及现行体制设置上存在地位的不平等，弱化了国家监督这一最重要功能。社会监督主体中，主要以党内监督为主，党内监督实际是权利对权利的一种监督，是指庞大的党组织系统内部各个不同部分之间的监督，现实中的党内上级对下级、纪委对党的组织、党员，党员对领导机关、党委内部各成员的监督等，无一不是这部分，对那部分监督，任何部分对自己的约束，这都是“自我克制”或“自省、自律”，而根本不是严格意义上的法律监督。既是党内监督同样在制度设计上也存在地位不平等问题。如各级纪委也是在党政一把手领导下开展工作，这种制度设置对于那些不愿接受监督的领导干部而言，只能是一种形式而已。近几年，党中央加大了党风廉政建设力度，通过党内监督形式查处了一批上至中央委员，下至基层科（局）长的腐败分子，大都是以窝案出现，一个地方的党政一把手一倒台，牵涉到属下，方方面面的领导干部。这是为什么呢？主要还是在权力监督制约机制中，被监督主体的强势地位弱化了监督主体的监督功能，使权力完全失去监督。至于其它社会监督主体，如社团、媒体舆论、人民群众的监督，面对强势的被监督主体，在没有完善法律体系保障下，更是“弱势群体”。

    （三）注意被监督主体的“自律”,而忽视监督的强制性

    监督本身具有独立性、强制性属性，这是监督不同于其它社会行为的重要特征。不管监督者愿意否，监督必须加强独立的强制的实施。现实中，党中央特别强调党风廉政建设,号召被监督者“自律”。各级都制订了方方面面、各具特色的制度、责任制；召开民主生活会，听取民主批评意见，警示教育等，那都是上级对下级的要求；是道义上的要求形式，或思想教育的配合；而不是本身必然具有的规定性。如：禁止公车私开，恰恰在新时期,基层领导干部纷纷学习汽车驾驶，以方便工作为借口，上、下班、节假日业外活动驾公车横冲直撞；老百姓看在眼里，烦在心里。如近期，“湖北当阳市女市长驾车撞死人事件，引起各大媒体争相报道和评论”。现实告诉我们，被监督者由于手中所拥有的权力本性使然，几乎都不愿意接受监督；甚至竭力逃避监督，有甚者对监督者打击报复。正如媒体近几年披露：某领导干部顾凶杀害举报人的案例就不足为怪了。因此，新时期迫切呼唤法律规范监督主体的强制力；以监督主体的强制力与被监督主体的“自律”结合起来才是最有效的监督。

    （四）监督过多的寄希望所谓一把手，使监督成为不可能

    监督的关键在：“一把手”，这在目前似乎已成共识。如：每年各级一把手要与上一级一把手签订党风廉政责任状。这就监督的重点来讲，好象有点道理。在现行体制下，不同层次的“一把手”都在不同范围拥有大的不受监督的权利，对他们监督确实为难。一方面“一把手”由于处于关键地位而对监督具有举足轻重的作用，监督要靠他们的“英明”来推动，而“一把手”与其它权利的拥有者和行使者一样，往往不愿意接受监督，因而客观上对“一把手”也就难监督。这样真正加强对“一把手”的监督，几乎就成为不可能的事。如何在最需要而艰难的困境中找出一条出路呢？关键在紧紧抓住监督问题的实质，从立法上构建起法律对权力监督的体制和运行机制，立法设计重点解决权利过分集中，特别是集中于“一把手”的问题，这是治本之道。

    （五）权利高度集中统一，使监督流于形式

    公共权利的制约和监督，其前提是合理分权，没有合理分权，就无所谓对权利的制约和监督；但长期来，我国采用的高度集权体制；党政主要领导，集人、财、物、法于一身，所谓首长“一支笔”是最权威的象征。如重大人事安排、项目投资建设、各级财政收支、有关国计民生的重大事项，首长都有最终决定权。由于法律监督主体在高度集权的面前苍白无力，被监督主体很容易出现“一言九鼎、以权代法、以人代法、以权压法”现象。原上海市委书记陈良宇擅自决定转让上投公司股份，不进行评估给国家造成损失3.2亿元。明知其弟陈良军不具备资质为徇私情，同意为其违规征用土地354亩的使用权，获利1.18亿元，帮助社保局融资10亿元社保资金违规挪用，造成关乎民生的资金处于高度风险。就是典型案例。再看这几年犯罪倒台的头头脑脑们，无不与权力无法监督有关。

    （六）注重口头责备，忽视从治理上“纠正”

    监督，具有双重功能，一是对违规行为给予口头责备，二是对违规行为从行动上加以治理纠正。现实中对于权力乱用，以权谋私、以及失职、渎职的现象，尽管怨声载道，谴责多多，甚至权威文件也接连下发，都总是成效不大。如全国煤矿安全整顿，部长发誓、发火，国家文件一个又一个，但矿难一而再再而三的频发。问题就在于地方党委、政府主要负责人为了地方经济利益，甚至官煤勾结，而逃避监督，骗上瞒下。明明有隐患，口头上喊整改，行动上不整改，或边整边改边生产，或假整改，有的根本就没有开采权，确只在口头上批评责备，而行动上放任自流。由此可见，在加强法律监督立法和实施监督中加大处罚力度势在必行。

    二、构建法律对权力监督运行机制的几点建议

    针对以上影响法律对权力监督的六大因素，笔者认为，建立健全对权力监督制约的运行机制，必须走法律对权力的监督之路。

    建议一：从立法上确立监督主体的独立性、权威性

    建议全国人大常委会研究制订《行政权力监督法》（以下简称《监督法》）。在《监督法》中，一是确立国家监督主体的独立性和权威性；将司法、检察、审计、行政、监察独立于地方党委、政府之外，在党中央、全国人大、国务院的领导下实行垂直领导；建立国家财政保障机制。这样就为权力对权力的监督构成平等地位，使监督与被监督者没有裙带关系，增强国家监督主体的独立性和权威性。二是设立监察主体的科学运行工作程序。检察机关在辖区内通过各种渠道主动收集，发现被监督主体权力运行中的案件线索，自主立案侦察、批捕、公诉，只接受人大和上级检察机关的监督。对于在侦察中发现违规违纪，不够批捕的被监督主体，毫不保留的向同级党委、纪检、政府的监察部门提出司法建议。司法机关在刑事、行政赔偿审判中获取的案件线索毫不保留的向检察机关移送。在行政赔偿审判中严格司法审查，对不符合法律规定的地方性规定，红头文件，坚决取缔。审计部门变被动审计为主动审计，查出问题时将审计结论向同级地方人大常委会报告，人大常委会可责成检察机关立案侦办。三是适用范围设立为科（局）以上领导干部和行政事业单位的主要负责人。四是设立严格的强制性处罚条款，让被监督主体感到法律监督的权威，神圣、不可侵犯。

    建议二：依法构建以“分权”为核心，以法定程序为内容的监督运行机制

    所谓“分权”是指将各级党政一把手原高度集中的各种权力，分解配置给各个分管的副职身上。换言之，就是党政一把手不再主管具体的人、财、物。分管副职对各自所承担的权力运行情况及时或定期向党政一把手、人大常委会报告工作，接受监督；定期向政协通报情况接受民主监督。这种以“分权”为核心的对权力监督制约机制的设立，迫切需党中央、国务院以党规、法规予以规范。在党规、法规文件中，还要对各种权力监督运行的工作程序予以明确界定。如：人事权的运行程序，有主管组织的副书记带领组织部门、有纪检参与的工作专班，可按以下程序进行：1、公告，即对空缺的主要负责人的岗位性质、人数、素质要求、竞选条件提前向社会公告；2、基层或有关部门民主推荐提名；3、考试（笔试、面视），择优后选人1-3人；4、组织考察报告；5、常委会议讨论实行票决制；6、预备期公示；7、正式任命时进行廉政、勤政谈话。又如重大项目建设投资的权力运行程序。由主管副职牵头，带领有关职能部门按照考察—评估—论证—报告—常委会讨论票决形成共识—决策—组织实施—审计—对问题的处理。总之，各种权力的运行均需依法设立工作程序，按程序运行，权力运行中不按法定工作程序运行就要受到法律追究。

    建议三：依法保护社会监督主体的权利

    （一）加大党内监督机制的规范力度，提升其监督水平。实践中党内监督在长期工作中总结了不少好经验，不须重述。笔者侧重对各级纪委书记的设置问题提点个人看法：建议各级纪委书记由上一级指派与下级党政一把手同级别、清正廉洁、作风过硬、政治性强的领导干部到下一级担任纪委书记，实行面对面的监督，独立行使纪检职能。并与国家监督主体横向联系与协调，向上一级纪检报告，请示工作。

    （二）依法保障政协、社团、媒体舆论、人民群众对权力监督的权利，发挥其作用。其一政协监督随着我党民主政治建设的不断深入，社会民主监督的积极性比较活跃，从今年全国政协会上可以看出，政协委员在民众中搜集、调查整理的提案不断数量多且质量高，针对性强；对我党依法治国、勤政、廉政都是最善意的监督。因此，党和政府必须高度重视，依法认真听取，确实改进，及时回复。其二、媒体舆论的监督威力之大不可低估。近几年因权力乱用，官员腐败案件的侦破无不与媒体的先期发现有关系，因此，加强媒体舆论的法律保护必须重视。并在法律规范中，放宽对媒体舆论的设线，对人身安全的保障以及规范媒体舆论的职业道德等，提高其积极性。同时，对人民群众的监督权利也要以法律形式规范其程序，建立权利保障机制。各国家监督主体必须设立专人或专门部门对反映案件线索、上访、控告的当事人热情接待，设置安全保护措施，对反映的问题分类及时转交有关监督主体调查处理，并及时回复。

    综上，构建法律对权力监督的运行机制，是新时期我党依法治国、执政为民的需要，是治理官员权力乱用、不作为、贪污腐败的理想选择。

作者单位：远安县人民法院   

本文载中国县域经济报《市县领导参阅》2008年第12期