一、取消与保留的争论

    对审委会存废的争论，理论界和实践界主要有三种观点：1、保留说。多数人持该观点。主要理由是：一是我国司法资源的绝对不足、资源配置的极不平衡；二是审委会制度在目前体制下有助于防止司法腐败，从强化对司法过程的制约和监督、提高法官职业素质来看，应予保留；三是基层法院法官素质偏低，而外部干扰较多，故其存在合理；等等。2、取消说。学界有部分观点认为，审委会制度存在明显不合理之处，它无法实现司法独立和公正，特别是在法律定位、组织构成和运作程序等各方面，审委会都有其难以掩饰的致命缺陷。因此，认为审委会制度应该废除。3、渐进改革说。该观点认为审委会制度虽在某些方面存在弊端，但并非要绝对废除，可以渐进改革。一方面审委会仍间接审理案件，但要改造审委会成员构成，要求审委会委员旁听庭审、听取当事人意见，完善表决机制。另一方面对有些案件，由审委会成员组成“大合议庭”直接开庭审理，使每一个案件都由自始至终参加庭审的法庭审理裁判，即通过渐进改革加以完善，这也是审委会改革的最终方向。

    二、审判组织与非审判组织的争论

    关于审委会的性质问题，主要存在以下争议：（一）审判组织说。认为审委会是对本院审判工作实行集体领导的审判组织。我国的审判组织实际上是三种，即独任庭、合议庭和审委会，而审委会是法院内部的最高审判组织。理由是：1、从有关规定来看，如《最高人民法院审判委员会工作规则》（以下简称《审委会规则》）明确将审委会的性质界定为“国家最高审判组织”。2、从刑事诉讼司法实践来看，重大、疑难刑事案件由合议庭提请院长决定提交审委会讨论决定，并且审委会的决定，合议庭无条件执行，故审委会实际行使了审判权，从而也成为该类案件的最高审判组织。3、从其他诉讼领域的实践来看，审委会同样拥有对案件集中讨论并进而作出“决定”的权力，因此它也实际行使着审判权。（二）非审判组织说。认为审委会不是审判组织，仅是法院内部行政领导机构，或者是是法院内的审判咨询或监督组织。理由是：1、从法律规定看，审委会不是审判组织。如，《法院组织法》第10条规定，“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”说明对重大或疑难案件，审判委员会只有“讨论”而非“决定”的权力。2、从审判实践看，审委会也不是审判组织。如，《法院组织法》规定：法院审判案件，由审判员或由审判员和人民陪审员组成的合议庭进行。故审委会未被赋予审判权。不是法定的审判组织，在实际审判中也没有参与审理案件。（三）混合说。该观点认为上述两种观点均有失偏颇。它认为审委会既是审判组织，又是法院内部集体领导组织。审委会讨论重大、疑难、复杂案件时，其活动的性质、应当遵守的规则，都与审判组织的概念相符合，且审委会做出的决议合议庭必须执行，因此它是一种审判组织；当审委会总结审判经验和讨论其他有关审判工作的问题时，其行为属于非审判性质，是一种对审判工作实行集体领导的活动。

    三、审判职能与咨询监督职能的争论

    在审委会职能方面，理论界和司法界对《法院组织法》第10条规定的“总结审判经验”和讨论“其他有关审判工作的问题”这两项职能没有太多争议。争议的主要是“讨论重大或疑难案件”这一方面的职能。其一，“讨论”是否意味着“决定”案件。审委会对案件讨论结果效力如何？刑事诉讼法明确规定：审委会的讨论决定，合议庭必须执行。另外，在《审委会规则》第2条中的表述也是审委会“讨论、决定院长或院长委托的副院长提交的下列案件……”。但是在《法院组织法》中只规定审委会的“讨论”权，并未规定其决定权。其二，“重大、疑难”的标准如何制定和掌握。在审判实践中，由于没有规定何谓重大、疑难案件，对其理解、掌握各不相同，使得大量一般案件也被提交审委会讨论决定。从目前一些基层法院实践来看，审委会职能行使过程中就存在“一多四少”现象，即“讨论具体案件多、了解审判形势少、总结审判经验少、指导审判实践少、监督审判质量少”，这恰恰是其职能弱化的表现。于是有学者指出，宏观的、全局性的业务指导和审判管理，才是审委会的主要工作，并建议，审委会应当弱化审判职能而加强咨询和监督职能。因此，为适应审判管理规范化的要求，加强审委会的指导作用，就必须全面强化审委会其他职能。[1]

    四、行政领导与专业人士的争论

    审委会的成员构成直接影响甚至决定审委会的定位及职能发挥。目前，对于审委会的具体组成，《法院组织法》对审委会的具体人员组成，仅有极其简单的规定，即由院长提请同级人大常委任免审委会委员，却没有就委员的资格、条件、任期、届数、组成人数、工作程序等作进一步的规定。因此，审委会的组织具有很大的任意性。从基层一些法院的实践看，审委会一般由院长、副院长和主要业务庭室负责人组成，且其本是依职权论资排辈，即主要看其是否具有相应的行政领导职务。同时，审委会专职委员资格实际上已成了一种政治待遇，有些当了多年庭长的老同志退下来后如果成为专职委员，他的行政等级和待遇与副院长平级，这就带有明显的官本位色彩。对此，理论界呼吁改革审委会组成机制，由符合其自身特点和职责要求的人员组成。即应根据审委会的职能选用现有法官中的优秀者，建立专家型的审委会。因此，要确定一个相应明确、标准较高的任职条件，如任职对象除应具有一定的审判工作经历外，还应具备相应的法学知识；审判长的资格；法律专业本科以上的学历，等等。同时，要建立考核机制，加强对委员的考核，对不适格者应报请人大予以免职，打破审委会任职的“终身制”。

    五、行政化程序与司法化程序的争论

    除《审委会规则》外，审委会的工作程序并没有其他具体法律规范来调整。而且上述《审委会规则》也只是一项简单的内部工作制度，并没有法定的责任要求。现在社会上更多的人是关注法院的独立，却忽略了法官与合议庭的独立。在各基层法院，虽然大都制定了《审判委员会工作规范》或《审判委员会议事规则》，但这些《规范》和《规则》有一个共同特点：审委会的工作方式主要遵循行政化的工作程序，如审委会讨论案件既不参加庭审，也不参加旁听，只是通过听取审判长或主审法官关于案件的有关汇报予以判断，以“会场”代替“法庭”。在刑事诉讼领域，凡判处拘役、缓刑、免于处分案件均要经过审判委员会决定。在民事审判中，一些“重大”、“疑难”案件以及某些“人情”案，都会提请审委会讨论，而且大多基层法院全部的行政案件都要经过审委会讨论。这样的工作程序和运行规则，既违背了法律的专业化要求，也违背了基本的直接审判原则。目前，不论学界还是司法实践部门，都对审委会的行政化的工作程序提出质疑，并主张进行程序制度改革，要求审委会依照司法化的程序来讨论并决定案件，如应当遵循司法活动的基本程序要求，包括直接审判、公开审判、回避制度等。还有学者提出建立“审委会的听审制度”，对可能提交审委会讨论的重大疑难案件，在开庭审理时可要求审委会委员到庭旁听，以消除审判分离的缺陷，在一定程度上解决审委会制度违反审判公开和直接审理原则的问题。

    六、集体负责与个人负责的争论

    经审委会讨论后决定的案件，如果造成错案，应当由谁来承担法律责任？在目前的审委会制度下，审委会和合议庭之间的职能和责任都未划清。在实践中，审委会讨论决定的案件，裁判书仅署合议庭成员的姓名，这种张冠李戴的做法无疑是不合理的，也不利于分清各方责任。虽然我国实行错案追究制度，而司法活动中经常出现的问题是，一旦案件经过审判委员会讨论决定，而该案后来又被证明是错案，那么无论是合议庭还是审委会均难负法律责任，所谓的“错案追究”在这时就名存实亡。对此，有学者建议，应建立明确责任追究机制，凡是经审委会讨论决定的案件，审委会委员应在裁判文书上署名。委员可以对讨论的案件投赞成、反对或弃权票，但都应记录在案并签名。如果以后该案被认定为错案实行错案追究，则要根据记录来分清法律责任。

    审委会作为法院内部对审判和执行工作进行集体领导、监督的权威机构，有其自身独特的工作特点和规律。结合上述争议，笔者认为，对于审委会制度的运作与完善，关键在于实行以下“四个转变”：

    一、成员组成：实行选任制及由行政领导向专业人员转变

    针对目前绝大多数法院按行政职务提请任命审委会委员的情况，建议采取以下改革措施：（1）科学确定委员人数。从立法本意和审判工作的需要出发，按法院总人数的一定比例来确定审判委员会的委员名额。（2）调整审委会的人员结构。审委会可考虑由院长、副院长和专职委员共同组成。专职委员可以是审判庭的庭长，也可以是具有丰富审判经验和较高审判水平的审判员。对于专职委员可以制定一个较高的任职标准，通过院长提名和公开考核，择优选任，并确定相应的任职期间，依法定程序报请人大任命。（3）加强对审委会委员的考核和培训。一是任期制度。以五年为一个任期，对院长、副院长以外的委员进行考试和考核。不合格者，由院长提请人大免去其委员资格，但保留以后再次入选的资格。同时，择优选任新的委员补充空额。提升委员们不断学习的压力和动力，使审委会的整体工作水平得以提高。二是报告制度。每年由审委会委员就其参加审委会的工作写出述职报告，考察其议案、议事的次数及水平，为五年的任期考核打下基础。三是培训制度。随时抓好对委员的业务培训。有计划地安排委员参加脱产培训或在职培训。特别是加强对新颁布的法律、法规及司法解释的学习。总之，面对法律法规分类日趋庞杂和细化、案件类型的变化和增加以及审判工作专业性的日益加强，为了使人民法院各项审判工作真正能够围绕公正与效率这一主题，同时又鉴于任何人都不可能成为通才的实际，我们可以考虑设立分工不同的专业审判委员会，如民事、刑事、行政审判委员会。这些专业审判委员会只讨论决定本专业的案件，总结本专业案件的审判经验，以适应审判专业化的需要，从而使审委会真正成为一个为审判而设立的机构，而非为体现某种政治待遇而开成的行政领导团体。

    二、机构运行：改革工作程序和议案方式，实行从“会场议案”向“法庭审案”转变

    规范审委会的议事规程，使审委会各项活动规范化、程序化、制度化。笔者认为，从宜昌市夷陵区法院的情况看，该院的审委会各项活动基本上做到了以上“三化”，但审委会工作程序上仍有许多弊端需要改革和完善。比如，近四年来，该院平均每年审理各类案件在1600件左右，其中真正属辖区内系重大、典型、疑难的案件大概30余件，绝大部分案件都是较为简单的案件。而按审委会议事规程，每一个月规定有两天时间讨论研究案件，若每天议10-15件案件（包括刑、民、行等案件），这样，全年下来就要讨论研究约200余件案件，这种对一些简单的案件拿到审委会“会场”评案的运行和议案方式，既浪费了审判人力资源，也增加了审判庭和承办人的工作负担。因此，如何按最高法院“二五改革纲要”改革审委会工作的运行方式已迫在眉睫。笔者认为，改革审委会工作的运行和议案方式主要包括：（1）建立审委会委员听审制度。在缩小审判委员会讨论案件的范围后，对凡是需要由审委会讨论决定的案件或者新型、疑难案件，在开庭审理时要增设“审委会委员席”，要求审委会委员均应到庭参加旁听，让参与研究决定裁判结果的审委会委员从幕后走向台前，零距离听取庭审调查、当事人陈述、辩论全过程，以便委员全面了解案情和讨论案件时能够充分发言、及时表态，从而缩短审委会讨论时间，提高发表意见的质量，防止仅凭听取承办人汇报而可能发生的疏忽和被误导。（2）改革和完善审委会议事规程。应明确规定议案范围、议案人数、会议阶段、讨论方式、表决方式和表决资格等，规定回避的委员、担任案件承办人或合议庭成员的委员、中途退场入场的委员视为无表决资格，等等。（3）建立审委会委员书面意见制度。对需提交审委会讨论的案件，审委会办公室接到案件承办人书面报告后，应提前五天送各审判委员，并附书面意见表，由各委员对所要讨论案件提出书面意见，并在讨论该案件的同时一并提交。这样，可以强化委员个人提前独立思考意识，避免临时附和他人观点，不负责任的现象发生。

    三、职能完善：健全指导与监督职能，实行由评议案件向审判管理职能转变

    要强化审委会的相关职能，就必须逐渐剥离审委会不应具有的职能。建议审判委员会加强对审判工作的宏观领导和监督管理，实现审委会由议案到审判管理职能重心的转移。为了落实审委会的指导与监督职能，笔者认为，应采取以下具体改革措施：（1）健全指导与监督职能，缩小审判委员会讨论案件的范围。为发挥审判委员会的管理职能，就必须限定审判委员会讨论案件的范围。只有在本地区有重大影响、典型、疑难的案件、上级法院指定管辖或指令再审的案件、依审判监督程序再审和抗诉的案件以及新类型的案件、法律无明确具体规定的案件、合议庭意见有重大分歧的案件，审委会才予以讨论，其他案件一律不得提交审委会，以此增强独任法官或合议庭独立审判的责任感，减少审判委员会不必要的工作，也好使审委会会员从重在讨论个案的任务中解脱出来，有充足的时间和精力依照法院组织法的有关规定，总结审判经验，加强对审判工作的指导和监督。（2）改革议案职能，制定相关的配套制度。通过制定相关的配套规定，明确审委会总结审判经验和讨论其他审判工作事宜的工作内容，其中包括确定审判工作的阶段性目标、任务和发展方向；调整审判机构的职能或人员以及审判职称的任免；制定、修改审判工作规则；研究发布典型案例；总结审判工作中的经验和存在的问题；认定案件的差错程度，决定是否追究违法审判责任等。（3）完善审判管理职能，注重调查研究。比如对审判实践中出现的新情况提出对策性意见并下发实施；对一个阶段内审判工作中暴露出来的倾向性问题进行讨论，找准原因，提出解决的办法。及时总结推广具有普遍指导意义的审判工作经验，强化对审判工作的日常监督和管理等等。

    四、性质定位：按审判组织要求来规范审委会的职权和程序，实行“去行政化”向“司法化”转变

    最高人民法院在2005年的审委会改革思路表明，将力图完成审判委员会的“去行政化”，以实现向“司法化”的回归，从“组织形式司法化”、“工作程序诉讼化”和“裁判公开化”等角度，对审委会制度进行改革。但目前司法实践中，现行审委会并不以司法方式也不依司法程序来行使审判权力。有学者认为将审委会改造成司法化的审判组织是违背司法审判组织规律的。这种方式不仅妨碍了司法独立，也有悖程序公正，故建议将审委会逐渐从审判组织过渡为咨询组织。但笔者认为，在目前的国情下，审委会作为人民法院内部设立的，对审判工作实行集体领导和监督的一种组织形式，在保证各级法院的审判质量、发挥审判人员的集体智慧、统一司法尺度、实行审判民主、抵御司法干预、加强执法监督等方面一直发挥着重要作用。因此，应近快修改《法院组织法》，从立法上将审委会确定为审判组织，并按审判组织的要求来规范审委会的职权和程序，尽可能消除审委会的“行政化”色彩，落实审委会的“司法化”地位。

注释

[1]黎军：《 审判委员会改革的几个基本问题》，载《北大法律信息网》，法搜 CopyRight © 2008 www.fsou.com。

作者单位：夷陵区人民法院  

 本文载湖北省高级法院《法庭内外》2008年第1期